I OSK 609/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 26 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego Związku Zawodowego [...] w B. Oddział Terenowy w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 844/08 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Związku Zawodowego [...] w B. Oddział Terenowy w G. na uchwałę Rady Miejskiej w Gliwicach z dnia 24 kwietnia 2008 r. nr XV/461/2008 w przedmiocie odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 844/08 oddalił skargę Ogólnopolskiego Związku Zawodowego [...] w B. na uchwałę Rady Miejskiej w Gliwicach z dnia 24 kwietnia 2008r. nr XV/461/2008 w przedmiocie wyłączenia spod przetargu i oddania w dzierżawę nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Uchwałą z dnia 24 kwietnia 2008 r., nr XV/461/2008 Rada Miejska w Gliwicach wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy i zawarcie umowy dzierżawy do dnia 30 czerwca 2018 r. ze Spółką z o.o. "V." z siedzibą w G., obejmującą zabudowane nieruchomości, położone w G. przy ul. [...] i [...], stanowiące część działki nr [...] - o pow. [...] ha i część działki nr [...] o pow. [...] ha, z przeznaczeniem na prowadzenie działalności medycznej w zakresie lecznictwa zamkniętego. Pismem z dnia 21 maja 2008 r. Ogólnopolski Związek Zawodowy [...] Oddział Terenowy w G., wezwał Radę Miejską w Gliwicach do usunięcia naruszenia prawa. Podał przy tym, że naruszenie to jest również efektem wadliwego i niezgodnego z prawem prywatyzowania Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Zespołu Szpitali nr [...] w G. przy ul. [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Ogólnopolski Związek Zawodowy [...] Oddział Terenowy w G. wniósł o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej uchwały Rady Miejskiej w Gliwicach z dnia 24 kwietnia 2008 r. jako podjętej z naruszeniem interesu prawnego i uprawnień skarżącego związku oraz z naruszeniem art. 68 ust. 1 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, art. 50 ustawy o samorządzie gminnym, art. 37 ust. 4 o gospodarce nieruchomościami oraz z naruszeniem uchwały tej Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. Nr XIX/483/2004. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że kwestionowana uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, a to w sytuacji gdy ma wpływ na poziom opieki zdrowotnej obywateli oraz poziom usług medycznych. Dotyczy nadto mienia publicznego, które powinno służyć do zaspokojenia potrzeb publicznych, a taką jest niewątpliwie ochrona zdrowia. Zdaniem skarżącego ma on także interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jako związek zawodowy lekarzy skarżący ma bowiem obowiązek dbania o ochronę ich interesów oraz obowiązek dbania o zapewnienie właściwego poziomu usług medycznych świadczonych dla obywateli. Przez naruszenie zaskarżoną uchwałą przepisów ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji uprawnień wynikających z tej ustawy zostali pozbawieni pracownicy, których skarżący związek reprezentuje. Ustawa ta powinna mieć bowiem zastosowanie do likwidowanego SPZOZ Zespołu Szpitali Nr [...] w G., co wynika z art. 68 ust. 1. Do rozdysponowania mieniem Gminy G. doszło zdaniem skarżącej z naruszeniem art. 50 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż nastąpiło w sposób naruszający interesy majątkowe tej Gminy. Nadto doszło do tego z naruszeniem art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który nie upoważnia do wydzierżawienia w tym trybie przedsiębiorstwa gminnego, a takim był faktycznie majątek pozostały po zlikwidowanym szpitalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę na powyższą uchwałę stwierdził, że wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także istniejącym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Zdaniem Sądu, tak pojmowany interes prawny skarżącego jako związku zawodowego [...] nie został naruszony. Skarżący nie wskazał przy tym konkretnych przepisów prawa materialnego kształtujących jego interes prawny w powiązaniu z przedmiotem zaskarżonej uchwały. W szczególności na istnienie takiego interesu nie wskazują nawet hipotetycznie powołane w skardze przepisy prawa, mające czy to charakter proceduralny (art. 68 ust. 1 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji), czy też pozostające poza sferą własnych uprawnień i obowiązków skarżącego Związku. Biorąc pod uwagę treść skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zwrócił uwagę, że zaakcentowano w niej głównie naruszenie (a w zasadzie zagrożenie naruszenia) zaskarżoną uchwałą interesów ogólnych a nie konkretnego interesu lub uprawnienia skarżącego. Co więcej, nawet w tym zakresie zarzuty te nie dotyczą w zasadzie zaskarżonej uchwały ale innych aktów prawnych podejmowanych przez organy Gminy G., poprzedzających uchwałę zaskarżoną. Skarżący kwestionuje bowiem uchwałę Rady Miejskiej w Gliwicach z dnia 29 kwietnia 2004 r. nr XIX/484/2004 w sprawie likwidacji SPZOZ Zespołu Szpitali Nr [...] w G., domagając się aby do przekształceń własnościowych dotyczących tego Zespołu doszło zgodnie z przepisami ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji. Tym samym w ocenie Sądu I instancji, skoro skarżący nie wykazał aby zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem jego interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym to skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. W takiej sytuacji nie było też podstaw do rozstrzygania przez Sąd, czy istotnie zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem treści art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Ogólnopolski Związek Zawodowy [...] w B., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni pojęcia interesu prawnego i uprawnienia z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, iż związek zawodowy ma na celu ochronę interesu pracowników oraz dbanie o właściwy poziom usług medycznych świadczonych dla obywateli. Bezpośredniość interesu prawnego związku zawodowego wynika, w jego ocenie, z art. 1, art. 4 i art. 7 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. Przepisy te jednoznacznie wskazują, że związek jest reprezentantem innych osób, których uprawnienia lub prawa zostały naruszone. Z drugiej strony związek zawodowy jako podmiot o określonych ustawowo zadaniach jest prawnie zobowiązany do interwencji, w sytuacji gdy interes prawny osób, które chroni jest naruszany lub zagrożony. W niniejszej sprawie, zaskarżona uchwała, składa się na proces przejścia majątku gminnego na rzecz prywatnej spółki prawa handlowego, który narusza uprawnienia pracowników - lekarzy. W oparciu o te zarzuty Ogólnopolski Związek Zawodowy [...] w B. wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na w/w skargę kasacyjną Rada Miejska w Gliwicach wniosła o jej oddalenie, podnosząc iż interes prawny wnoszącego skargę kasacyjną nie został naruszony, a okoliczność ta determinuje jej legitymację do wniesienia skargi na ten akt. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skargę kasacyjną w tej sprawie wniósł Ogólnopolski Związek Zawodowy [...] Oddział Terenowy w G., który swe prawo do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w Gliwicach wywodzi z obowiązków statutowych związku. Do obowiązków statutowych, na które powołuje się kasator należy ochrona interesów lekarzy zatrudnionych tak w publicznej jak i nie publicznej służbie zdrowia oraz dbanie o zapewnienie odpowiedniego poziomu usług medycznych świadczonych dla obywateli. Przystępując do badania zasadności skargi kasacyjnej należy przede wszystkim zważyć, iż podstawę zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w Gliwicach z dnia 24 kwietnia 2008 r. stanowił przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stosownie do tego przepisu skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady. Przyjęta w art. 101 ust. 1 konstrukcja rzutuje w sposób istotny na legitymację skarżącego. Inaczej niż w postępowaniu regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, według którego stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.) uprawnionym zaś do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza brak powiązania pomiędzy Uchwałą Rady Miejskiej w Gliwicach wyrażającą zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy i zawarcie umowy dzierżawy do dnia 30 czerwca 2018 r. ze Spółką z o.o. "V." z/s w G., obejmującą zabudowaną nieruchomość z przeznaczeniem na prowadzenie działalności medycznej w zakresie lecznictwa zamkniętego, z obowiązkami nałożonymi statutem na Ogólnopolski Związek Zawodowy [...] w B. Oznacza to, że zaskarżona uchwała, której materialnoprawną podstawę stanowi art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami, nie narusza interesu prawnego ani uprawnienia lekarzy, a także pacjentów. W tej sytuacji stwierdzić należy, że Ogólnopolskiemu Związkowi Zawodowemu [...] w B. nie służy przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie wyłączenia spod przetargu i oddania w dzierżawę nieruchomości będącej przedmiotem skarżonej uchwały. W świetle wywodu o szczególnej regulacji przymiotu strony w postępowaniu ze skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu prawa materialnego i przepisów postępowania nie są zasadne. W tej sytuacji zarówno zarzuty jak i ich uzasadnienie, a także wnioski skargi kasacyjnej nie mogły zostać uwzględnione. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.