II GSK 527/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Spółki z o.o. w W. (poprzednio: N. Spółki z o.o. w W.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 października 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1447/09 w sprawie ze skargi S. Spółki z o.o. w W. (poprzednio: N. Spółki z o.o. w W.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 października 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1447/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę N. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Zarząd Dróg Miejskich w W. (dalej ZDM) zezwolił spółce na umieszczenie w odcinku pasa drogowego ul. L. rej. ul. K. reklamy o łącznej pow. reklamowej 18 m² i zajęcie na ten cel pod nośnik reklamy, pasa drogowego o pow. 7,92 m² na okres od 1 maja 2006 r. do 28 lutego 2007 r. Następnie w dniu 1 lutego 2007 r. pismem z dnia 18 sierpnia 2006 r. zarząd Dróg Miejskich w W. poinformował spółkę o tym, że po upływie okresu ważności zezwolenia z dnia 27 kwietnia 2006 r. nie będzie ono prolongowane ze względu na kolizję z planowanymi w tym miejscu nasadzeniami roślin. Niemniej jednak spółka N. złożyła wniosek o dalsze zajęcie pasa drogowego pod reklamę na kolejny okres 18 miesięcy, tj. od 1 marca 2007 r. do 1 września 2008 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Zarząd Dróg Miejskich w W. odmówił wydania zezwolenia. W wyniku odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymało w mocy tę decyzję odmowną. Od tej decyzji spółka N. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który wyrokiem z dnia 19 listopada 2007 r. w sprawie o sygnaturze akt VI SA/Wa 1580/07 oddalił skargę. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 października 2008 r. oddalił skargę kasacyjną w tej sprawie. W dniu 25 września 2008 r. ZDM przeprowadził kontrolę pasa drogowego przy ul. L. w rej. K., stwierdzając, iż fundament reklamy umieszczony przez spółkę O. znajduje się na kontrolowanym pasie drogowym. Pismem z dnia 29 września 2008 r. organ zawiadomił spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia przez spółkę pasa drogowego bez zezwolenia. Następnie organ decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 159.390,00 zł. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w okresie od 1 marca 2007 r. do dnia 25 września 2008 r., tj. do dnia w którym organ przeprowadził kontrolę i stwierdził istnienie fundamentu reklamy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. uchyliło decyzję Prezydenta m.st. W. z dnia [...] listopada 2008 r. w części dotyczącej ustalenia okresu zajęcia przez N. pasa drogowego oraz wysokości kary pieniężnej w tym zakresie. Ustaliło bowiem, że zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim bez zezwolenia fundamentu reklamy o łącznej powierzchni rzutu poziomego 7,92 m² trwało od dnia 1 marca 2007 r. do dnia 16 stycznia 2008 r., w związku z tym obniżyło odpowiednio do tego okresu wysokość kary pieniężnej do 89.258,40 zł, w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO przyjęto jako niebudzący wątpliwości fakt istnienia nośnika reklamowego w miejscu, które zajmował na podstawie wcześniej udzielonego zezwolenia. Zdaniem SKO fakt ten potwierdziła skarżąca w pismach procesowych w sprawie o udzielenie ponownego zezwolenia (przedłużenie zezwolenia) na zajęcie pasa drogowego w ten co dotychczas sposób i w tym samym miejscu. SKO uznało natomiast, że nie ma niebudzących wątpliwości dowodów na to, że nośnik znajdował się (i jak długo) w pasie drogowym po dacie 16 stycznia 2008 r., a więc dacie wniesienia przez spółkę skargi kasacyjnej, w której wnosząca skargę ten fakt potwierdziła. N. Sp. z o.o. wniosła skargę na tę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, iż obie decyzje nie zostały poparte żadnymi dowodami. Nie udowodniono, że fundament pod reklamę należał, po wygaśnięciu zezwolenia do spółki, oraz że fundament znajdował się w tej lokalizacji w dniu 1 marca 2007 r. Podniosła również zarzut uniemożliwienia pełnomocnikowi spółki wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału dowodowego przez Kolegium, nieprzeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów zgromadzonych przez organ I instancji, jako że, zdaniem skarżącej protokół z oględzin można było uznać za rodzaj notatki służbowej, a samo poinformowanie strony pismem z dnia 25 września 2008 r. o terminie oględzin w dniu 14 października 2008 r. nastąpiło jej zdaniem z naruszeniem art. 79 § 1 k.p.a., zgodnie z którym strona powinna być zawiadomiona o tych czynnościach przynajmniej na siedem dni wcześniej. Podkreślano również kierowanie przez organ I instancji pism bezpośrednio do strony, zamiast do ustanowionego przez nią pełnomocnika. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i stwierdził, że nie zostały naruszone prawa strony, bowiem wszystkie istotne dokumenty, na podstawie których wydano rozstrzygnięcie były stronie znane lub wytworzone bezpośrednio przez nią. WSA w W. oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., stwierdził, że organ nie naruszył zarówno przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego. Podał, że organ administracji prawidłowo ustalił, że pas drogowy po wygaśnięciu zezwolenia nadal był zajmowany pod fundament reklamy i prawidłowo nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości określonej w decyzji ostatecznej. Zdaniem Sądu I instancji brak było podstaw do przyjęcia, że to nie skarżąca była właścicielem /dysponentem/ fundamentu zajmującego pas drogowy od dnia 1 marca 2007 r., a więc po wygaśnięciu zezwolenia. Data 1 marca 2007 r. to data, na którą skarżąca wystąpiła o przedłużenie zezwolenia na zajęcie tego samego odcinka pasa drogi, na który miała uprzednie zezwolenie. W decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. organ administracji, odmawiając wydania zezwolenia na następny okres ustalił, że reklama jest dalej umieszczona w tym samym miejscu pasa drogowego. Organ starał się usunąć wątpliwości co do posiadacza nośnika pod reklamę umieszczonego w pasie drogowym i zwrócił się do skarżącej o wykazanie kiedy zdemontowała (usunęła) nośnik reklamy. Spółka nie udzieliła jednak odpowiedzi na to pytanie, stwierdziła, że tak szczegółowych okoliczności nie jest w stanie ustalić. Innymi słowy stwierdziła, że nie wie kiedy i czy w ogóle przedmiotowy nośnik zdemontowała. Według ustaleń zarządcy drogi nośnik pod reklamę z fundamentem, należący do skarżącej w czasie, gdy miała ona zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, był tam dalej po wygaśnięciu zezwolenia, w dacie kontroli pasa drogowego. Wobec tego Spółka miała wszelkie możliwości określone w art. 75 i następnych k.p.a. do wykazania okoliczności, na które się powoływała. Mogła ewentualnie wykazać kiedy i w jaki sposób pozbyła się tego nośnika. W tym zakresie ciężar dowodu spoczywał na skarżącej, która żadnej z tych okoliczności nie udowodniła, nie korzystając ze środków jakie jej przysługiwały, a ustalenia organu opierały się na materiale sprawy znanym skarżącej i w części przez nią wytworzonym. W tym stanie faktycznym, zdaniem Sądu I instancji ustalenia organu administracji stały się racjonalną podstawą do wydania zaskarżonych rozstrzygnięć. Odnośnie zarzutu że protokół z oględzin nie posiadał waloru dowodu WSA stwierdził, że zgodnie z art. 85 § 1 k.p.a. oględziny zostały przeprowadzone przez zespół kontrolny, który w protokóle wskazał co i kiedy ustalił. Odnośnie zarzutu zbyt późnego zawiadomienia spółki o wizji, która miała się odbyć w dniu 14 października 2008 r. wskazał, że ze zwrotnego poświadczenia odbioru zawiadomienia wynika, że spółka otrzymała je w dniu 2 października 2008 r., a więc na ponad siedem dni przed zapowiedzianą czynnością. N. Sp. z o.o. złożyła skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się uchylenia tego orzeczenia w całości przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.), zwanej dalej: u.d.p. i wydanie decyzji nakładającej karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego przy ul. L. w rej. ul. K. w W. w celu umieszczenia fundamentu reklamy o powierzchni 7,92 m², pomimo braku odpowiednich dowodów. Skarżąca zarzuciła też naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w złożonej skardze; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia przez Sąd naruszenia w niniejszej sprawie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 40 ust. 12 u.d.p. i w związku z tym uwzględnienia w całości złożonej skargi; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia naruszenia przez organy przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7, 8, 10 § 1, 75 § 1, 77 § 1, 81, 107 § 3, 136, 138 § 1 pkt 2 i 139 k.p.a. i w związku z tym uwzględnienia w całości złożonej skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka podniosła, że jej zdaniem żadna z przesłanek umożliwiających wydanie decyzji nakładającej karę pieniężną na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. nie została w niniejszej sprawie ustalona, w szczególności nie ustalono do kogo należał obiekt reklamowy, jakiego charakteru i jakiej wielkości był obiekt, gdzie obiekt był położony i czy był to pas drogowy ul. L. w rej. K. w W. oraz jaki był rzeczywisty czas zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Nie udowodniono zdaniem skarżącej przesłanki samowolności działania osoby dokonującej naruszenia. Zarzucono również naruszenie norm proceduralnych odnoszących się do postępowania dowodowego poprzez niewysłuchanie strony co do interpretacji wypowiedzi pisemnych pełnomocnika skarżącej, oraz błędnego ustalenia strony postępowania, na której spoczywa ciężar dowodu w sprawie. Zdaniem kasatora ciężar udowodnienia okoliczności niezbędnych do wydania decyzji nakładającej karę pieniężną spoczywa na organach, a obowiązek ten nie może być przerzucany na stronę postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wokół ustaleń faktycznych poczynionych przez organy, stanowiących podstawę do nałożenia na spółkę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, zaakceptowanych przez Sąd I instancji oddalający skargę na decyzje o nałożeniu kary. Skarżąca zarzuca, że okoliczność zajmowania przez nią pasa drogowego bez zezwolenia nie została udowodniona, kwestionując tym samym wiarygodność dowodów zgromadzonych w tej sprawie w postępowaniu administracyjnym. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 25 września 2008 r. Zarząd Dróg Miejskich przeprowadził kontrolę pasa drogowego w rejonie ulic L. – K. i stwierdził, że jest tam usytuowany fundament (podstawa w postaci słupa) pod reklamę, N., o łącznej powierzchni rzutu poziomego 7,92 m2. Okoliczności te zostały udokumentowane protokołem kontroli i załączoną do niego fotografią z datą 25 września, potwierdzającą usytuowanie tej podstawy w pasie trawnika oddzielającego jezdnię od chodnika dla pieszych. W związku z tym pismem z dnia 29 września poinformował spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Innym pismem z tej samej daty, doręczonym stronie 2 października 2008 r. organ poinformował o przeprowadzeniu w dniu 14 października 2008 r. wizji w terenie w tej sprawie. W dniu 14 października 2008 r. przeprowadzono oględziny pasa drogowego, zajętego pod reklamę stwierdzając, że ten obiekt budowlany – podstawa pod reklamę została usunięta. Oględziny zostały udokumentowane protokołem i fotografią miejsca. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie wzięła udziału w tych oględzinach mimo prawidłowego zawiadomienia. Następnie organ pismem z dnia 20 października 2008 r. powiadomił stronę o zamiarze wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie, informując jednocześnie o jej prawie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i prawie wypowiedzenia się na temat tego materiału. W aktach sprawy nie ma żadnych dowodów potwierdzających skorzystanie przez stronę z tego prawa. Przedstawiony przebieg postępowania administracyjnego w tej sprawie pozwala, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzić, że zarzuty procesowe skargi kasacyjnej dotyczące ustaleń faktycznych, nie są uzasadnione. Nie ulega wątpliwości, że organ zapewnił stronie możliwość czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), jednakże strona z tego prawa nie skorzystała, odmawiając złożenia wyjaśnień i przedstawienia dowodów, które mogłyby potwierdzić, że usunęła w odpowiednim czasie podstawę reklamy z pasa drogowego. Skoro tego nie uczyniła, organ miał uzasadnione podstawy do oparcia swego rozstrzygnięcia na dowodach przez siebie zgromadzonych, dostatecznie według NSA potwierdzających, że w dniu 25 września 2008 r. podstawa pod reklamę znajdowała się w pasie drogowym. Wynikające z k.p.a. obowiązki organu dotyczące prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym m. in. obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie mogą być absolutyzowane. Dlatego właśnie prawo zapewnia stronie czynny udział w postępowaniu, aby ta dowodząc swych praw dowodziła również okoliczności stanowiących ich podstawę. Strona rezygnując z tego uprawnienia i przerzucając cały ciężar dowodowy na organ niejako więc sama godzi się na ustalenia poczynione przez organ. Nie można więc zasadnie zarzucić organowi naruszenia obowiązku wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, jeżeli samemu nie podejmuje się żadnych działań umożliwiających organowi zebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie materiału dowodowego. W rozpatrywanej sprawie trudno byłoby oczekiwać od organu, że znajdzie dowody wskazujące na przynależność spornej podstawy pod reklamę do wnoszącej skargę kasacyjną (wszak zwykle na takich obiektach nie umieszcza się informacji o ich właścicielach lub posiadaczach). Skarżąca zdaje się to wykorzystywać, nie przyznając się do tego obiektu, który przecież znajduje się w tym samym miejscu i wyglądem nie różni od tego, który wykorzystywała na podstawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Mimo niezłożenia przez spółkę wyjaśnień co do tego, czy i kiedy usunęła swój obiekt z pasa drogowego, okoliczności faktyczne sprawy dostatecznie wskazują, że był to obiekt przez nią umieszczony w pasie drogowym w związku z wcześniejszym zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego pod reklamę. W świetle tych okoliczności nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej co do tego, że Sąd I instancji dokonał błędnej oceny ustaleń faktycznych organów, stanowiących podstawę nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia i przez to Sąd naruszył przepisy postępowania wskazane w podstawach tej skargi. Naczelny Sąd administracyjny nie może również uwzględnić zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 40 ust. 12 u.d.p.) przez błędną jego wykładnię, która zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną polega na wydaniu decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, mimo braku odpowiednich dowodów. Zarzut ten został nieprawidłowo sformułowany, ponieważ już z jego treści wynika, że stronie nie chodzi o wykładnię tego przepisu lecz o jego zastosowanie. Rezygnując z przypominania tego, czym różni się wykładnia prawa od jego stosowania, należy stwierdzić, że nawet prawidłowo postawiony zarzut niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu nie byłby uwzględniony. Uzasadnienie tego stanowiska zawiera się we wcześniejszych wywodach, w których Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że Sąd I instancji nie naruszył przepisów postępowania akceptując ustalenia faktyczne organów, co do tego, że spółka N. zajmowała pas drogowy bez zezwolenia w czasie i miejscu wyżej opisanym. Tym samym Sąd I instancji miał podstawy do przyjęcia, że organy prawidłowo zastosowały art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za bezzasadną, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.