I OSK 7/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz del. WSA Iwona Kosińska Protokolant Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 października 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 784/09 w sprawie ze skargi P. B. w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 195/08 dot. skreślenia z listy studentów kierunku technika rolnicza i leśna oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 27 października 2009 r., II SA/Ol 784/09, po rozpoznaniu skargi P. B., wymierzył Rektorowi Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie grzywnę w wysokości 100 zł za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 maja 2008 r., II SA/Ol 195/08. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wyrokiem z dnia 6 maja 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił skargę P. B.i uchylił postanowienie Rektora Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy studentów I roku studiów stacjonarnych na kierunku technika rolnicza i leśna - uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dziekana Wydziału Nauk Technicznych UWM w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2007 r. Wyrok ten stał się prawomocny. W dniu 24 sierpnia 2009 r. P. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę o wymierzenie grzywny Rektorowi UWM w Olsztynie w wysokości 2000 zł za niewykonanie wyroku WSA w Olsztynie z dnia 6 maja 2008 r, wskazując jako podstawę prawną art. 154 § 1 i § 6 w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a. Skarżący podał, iż wcześniej wezwał Rektora UWM w Olsztynie do załatwienia tej sprawy. Zarządzeniem z 27 sierpnia 2009 r. Przewodniczący Wydziału II Sądu wezwał skarżącego do przedłożenia w terminie 7 dni od otrzymania wezwania dokumentu potwierdzającego pisemnie wezwanie organu do załatwienia sprawy. Pismem z 2 września 2009 r. skarżący wystąpił z prośbą o przedłużenie wyznaczonego terminu celem podjęcia kroków do odnalezienia żądanych dokumentów, podnosząc, iż występował z takim wezwaniem do Rektora i musi skutecznie zażądać tych dokumentów od organu, który winien podjąć działania celem ich odnalezienia. Cała procedura poszukiwania "zaginionych akt" może nie zakończyć się przed upływem wyznaczonych mu 7 dni, dlatego prosi o umożliwienie późniejszego ich przedstawienia. Pismem z 9 września 2009 r. skarżący przedłożył dokument potwierdzający pisemnie wezwanie Rektora do załatwienia tej sprawy, które to pismo nosi datę 14 lipca 2009 r., zaś jak wynika z adnotacji organu zostało złożone w sekretariacie Rektora w dniu 21 lipca 2009 r. Pełnomocnik Rektora UWM pismem z 18 września 2009 r. poinformował, że skarżący dopiero po złożeniu skargi (20 lipca 2009 r.) w dniu 21 lipca 2009 r. złożył wezwanie do załatwienia sprawy. Wobec powyższego sugerowanie, że organ zataja dokumenty jest niedopuszczalnym działaniem strony skarżącej. Także wniosek o przedłużenie terminu jest niedopuszczalny, gdyż strona złożone pisma powinna posiadać z potwierdzeniem ich nadania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekając o wymierzeniu grzywny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu w sprawie zaszły wszelkie formalne i materialne przesłanki wymierzenia Rektorowi UWM w Olsztynie grzywny za niewykonanie wyroku WSA z dnia 6 maja 2008 r. w terminie. Istotą skargi wszczynającej postępowanie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie wyroku sądu sprowadza się jedynie do żądania zastosowania przez sąd określonych środków mających na celu dyscyplinowanie organu za niewykonanie wyroku sądowego. Wymierzenie grzywny następuje w razie uwzględnienia skargi wniesionej przez stronę, która uprzednio zwróciła się do organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. Z wskazanego warunku, wbrew twierdzeniu organu, wywiązał się skarżący, bowiem pismem z dnia 14 lipca 2009 r. złożonym w sekretariacie Rektora w dniu 21 lipca 2009 r. wezwał organ do niezwłocznego załatwienia sprawy po wyroku WSA w Olsztynie z dnia 6 maja 2008 r. Pełnomocnik Rektora w piśmie procesowym z 18 września 2009 r. podniósł, iż wezwanie to zostało wniesione po złożeniu skargi i dołączył kserokopię tego wezwania. Jednakże jak wynika z treści tego wezwania dotyczyło ono innej sprawy tj. żądania rozpoznania sprawy odwołania skarżącego od decyzji Dziekana z dnia [...] lutego 2008 r. o skreśleniu go z listy studentów techniki rolniczej i leśnej. Zatem przedłożony przez organ dokument dotyczy innej sprawy administracyjnej niż rozpoznawana obecnie przez Sąd. Przedłożone przez skarżącego pisemnego wezwania do wykonania wyroku Sądu zostało złożone przed dniem wystąpienia ze skargą o wymierzenie grzywny za niewykonanie wyroku - wezwanie to wniesiono w dniu 21 lipca 2009 r., natomiast skarga do Sądu została złożona w dniu 24 sierpnia 2009 r. Chybiony jest więc zarzut pełnomocnika organu, iż wezwanie to zostało złożone dopiero po wniesieniu skargi, organ przekazując akta sprawy do Sądu nie załączył tego wezwania mimo jego posiadania. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy Rektor UWM w Olsztynie otrzymał w dniu 27 sierpnia 2008 r. i od tego momentu zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. należy liczyć termin do załatwienia sprawy dotyczącej rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji w przedmiocie skreślenia z listy studentów. Stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym winno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Okoliczności powyższej nie zmienia fakt, iż w dniu 1 lipca 2008 r. skarżący cofnął swoje odwołanie. W takim przypadku stosownie do art. 137 k.p.a. organ winien podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Nie do przyjęcia pozostaje stanowisko pełnomocnika organu, iż na skutek cofnięcia odwołania postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe, skoro w żaden sposób organ nie zakończył tego postępowania. Tak więc Rektor UWM w Olsztynie dopuścił się długotrwałej bezczynności w wykonaniu wyroku z dnia 6 maja 2008 r. dlatego zasadna jest skarga o wymierzenie organowi z tego tytułu grzywny. Z akt sprawy wynika nadto, że do chwili wniesienia skargi nie została wydana decyzja w przedmiocie rozpoznania wniesionego odwołania od decyzji skreślającej skarżącego z listy studentów. Sąd wymierzając grzywnę miał na uwadze charakter instytucji jaką jest Uniwersytet Warmińsko - Mazurski w Olsztynie, który będąc uczelnią publiczną realizuje cele statutowe w zakresie kształcenia i edukacji. Dlatego niewskazane byłoby znaczne obciążanie finansowe takiego organu, co zresztą dostrzega sam skarżący. Z tych względów Sąd uwzględnił skargę w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a., wymierzając grzywnę w granicach określonych przez art. 154 § 6 tej ustawy. Od powyższego wyroku P. B. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania: - art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wobec jego niezastosowania i wydanie wyroku zamiast odrzucenia skargi w sytuacji, gdy skarżący — uprzednio wezwany zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału do usunięcia (w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi) braku formalnego skargi w postaci przedłożenia dokumentu potwierdzającego pisemne wezwanie organu do załatwienia sprawy — usunął ten brak z uchybieniem terminu ustawowego, wynikającego z art. 49 § 1 p.p.s.a., powodując tym samym bezwzględną konieczność odrzucenia przez Sąd jego skargi. Wydanie wyroku, zamiast postanowienia o odrzuceniu skargi, spowodowało zatem obrazę art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem obowiązek zastosowania tego przepisu, dałoby wynik sprawy odmienny, tj. treść orzeczenia o uwzględnieniu skargi zostałaby zastąpiona treścią orzeczenia o odrzuceniu skargi z przyczyny nieuzupełnienia jej braków w terminie ustawowym 7 dni. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że okazała się być ona konieczną, gdyż wymaga tego elementarna uczciwość skarżącego w stosunku do przeciwnika procesowego. Wskutek niedostrzeżenia przez Sąd konieczności odrzucenia skargi z powodu usunięcia jej braków po terminie, strona przeciwna mogłaby poczuć się skrzywdzoną wyrokiem, chociaż nie jego "surowością". W niniejszej sprawie wyłoniło się istotne zagadnienie prawne dotyczące pojęcia braków formalnych skargi i skutków ich nieuzupełnienia w terminie ustawowym. Przede wszystkim ustalić należy, czy żądanie Sądu przedstawienia przez skarżącego dowodów wyczerpania środków prawnych przed wniesieniem skargi, może być wystosowane w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a., jako zarządzenie wzywające do uzupełnienia braków formalnych skargi w terminie zawitym 7 dni, pod rygorem jej odrzucenia. Od rozstrzygnięcia tego zagadnienia zależy wynik niniejszej sprawy, bowiem pozytywna odpowiedź — a autor skargi kasacyjnej ku takiej się skłania — pozwala uznać, że niewątpliwie Sąd I instancji istotnie naruszył art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z kolei odpowiedź negatywna pozwoli uznać, że wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, gdyż wskazany przez Przewodniczącego Wydziału rygor, me miał tutaj zastosowania, a uchybienie 7-dniowemu terminowi na uzupełnienie braków nie powodowało skutku odrzucenia skargi, gdyż w istocie skarga nie była obarczona brakiem formalnym. Pytanie prawne jest zatem następujące: czy poprzez braki formalne skargi, o jakich mowa w art. 49 § 1 w związku art. 57 § 1 p.p.s.a. rozumieć należy także brak dołączenia do skargi dokumentu stanowiącego dowód wyczerpania środków prawnych służących przed wniesieniem skargi? Na tle stosowania przepisu art. 49 § 1 p.p.s.a. w sprawach skarg, które me zawierały dokumentów będących dowodem wyczerpania środków prawnych przed ich wniesieniem, powstały istotne rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Większość sądów przyjęła praktykę, że jeżeli brak w przekazanych aktach administracyjnych sprawy dowodów świadczących o wyczerpaniu — przed wniesieniem skargi — środków prawnych takich jak: zażalenie (art. 37 k.p.a.), ponaglenie (art. 141 § 1 o.p.), wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.), wezwanie do wykonania wyroku lub do załatwienia sprawy (art. 154 § 1 p.p.s.a.); a jednocześnie strona skarżąca nie dołączyła do skargi dokumentów, które stanowiłyby dowód wyczerpania środków prawnych, to należy potraktować taki stan rzeczy jak brak formalny skargi i wezwać skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi w terminie siedmiu dni, pod rygorem jej odrzucenia na podstawie art. 49 § 1 p.p.s.a., gdyż braki te nie pozwalają sądowi nadać skardze prawidłowego biegu. Skoro nie można skardze nadać prawidłowego biegu (wskutek braku materiału dowodowego), to sama skarga obarczona jest brakiem formalnym, pozwalającym na zastosowanie art. 49 § 1 p.p.s.a. Pogląd ten przyjęto w postanowieniu NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OSK 1401/08,, gdzie uznano, iż wezwanie skarżącego do przedstawienia dokumentów wskazujących na fakt wyczerpania środków zaskarżenia należało potraktować jako wezwanie do usunięcia braków formalnych skargi. Pogląd o braku podstaw do zastosowania art. 49 § 1 p.p.s.a. w przypadku braku dołączenia do skargi dowodu wyczerpania środków prawnych, został przyjęty w wielu orzeczeniach WSA. W sprawach tych stosowana była praktyka, polegająca na wzywaniu do "udzielenia informacji", "wyjaśnienia" czy przed wniesieniem skargi wyczerpano środki prawne. Z niektórych orzeczeń WSA wynika, że wezwania takie opatrzone były rygorem przyjęcia, że środków prawnych nie wyczerpano; a w innych brak jakiegokolwiek rygoru Brak załączonych do skargi dokumentów nie był przez te sądy traktowany jako brak formalny skargi w rozumieniu art. 49 § 1 w zw. z art. 57 § 1 p.p.s.a. Składający skargę kasacyjną uważa, że przepis art. 49 § 1 w zw. z art. 57 § 1 p.p.s.a. znajdzie zastosowanie także w sytuacji, gdy skarżący wniesie skargę na niezałatwienie sprawy po wyroku WSA i nie dołączy do niej dowodu potwierdzającego uprzednie wezwanie organu do załatwienia sprawy. Poprzez brak formalny skargi rozumieć należy także brak załączenia do skargi dokumentu stanowiącego dowód wyczerpania środków prawnych przed złożeniem skargi. Brak załączenia do skargi dowodu wyczerpania środków prawnych, uznać trzeba za brak formalny skargi w rozumieniu art. 49 § 1 w zw. z art. 57 § 1 p.p.s.a. Takie braki skargi uniemożliwiają nadanie jej prawidłowego biegu. Tak więc, skoro skarżący uchybił 7-dniowemu zawitemu terminowi na uzupełnienie braków, co spowodować winno było odrzuceniem przez Sąd jego skargi, to na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd winien skargę odrzucić. Nie ma znaczenia, że brak ten został przez skarżącego uzupełniony, ale już po upływie terminu. Niezastosowanie tego przepisu było zatem takim naruszeniem prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść orzeczenia — zamiast uwzględnienia skargi, winno było nastąpić jej odrzucenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. W piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że skarga o wymierzenie organowi grzywny z art. 154 § 1 p.p.s.a. jest odrębną skargą od skargi w wyniku której został wydany wyrok sądu niewykonany przez organ. Skargę żądająca wymierzenia takiej grzywny wnosi się za pośrednictwem organu, który nie wykonał wyroku sądu. Skarga taka winna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pism w postępowaniu sądowoadaministracyjnym, a ponadto winna spełniać warunki określone w art.57 § 1 p.p.s.a. dla skargi (Por. np. B. Deuter [w:] B. Deuter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wolters Kliwer 2006, s. 327 – 329; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2008, s. 385 – 387). Jednocześnie zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku. Warunki formalne skargi do Sądu I instancji, a więc także skargi określonej w art. 154 § 1 p.p.s.a. wskazane są enumeratywnie w art. 46 p.p.s.a. (wymagania formalne dla każdego pisma strony) oraz w art. 57 § 1 p.p.s.a. (dodatkowe wymagania dla pisma będącego skargą). Żaden z tych przepisów nie wskazuje wymogu dołączenia do skargi dowodu wyczerpania środków prawnych które służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, a jeżeli środki takie nie przysługiwały – wymogu dołączenia wezwania skierowanego do organu o usunięcie naruszenia prawa (art. 52 p.p.s.a.). Jednocześnie, o czym była już mowa art. 154 § 1 p.p.s.a wyraźnie przewiduje konieczność wezwania na piśmie właściwego organu do wykonania wyroku sądu przed wniesieniem skargi o wymierzenie organowi grzywny, a odnotować należy, iż przepis art. 52 § 4 zd. 1 p.p.s.a. stanowi: "W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa". Wezwanie o którym mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a. jest więc szczególnym rozwiązaniem wpisującym się w formułę ""jeżeli ustawa ... nie stanowi inaczej". Powyższe rozważania pozwalają wyprowadzić wniosek, że czym innym są warunki formalne pisma będącego skargą, które o ile nie zostaną spełnione, skarżący winien być w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. wezwany do ich uzupełnienia w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi – art. 49 § 1 i 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a czym innym kwestia dopuszczalności skargi. Przesłanką dopuszczalności skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia o których mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., a jeżeli one nie przysługują wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., a także w art. 154 § 1 p.p.s.a.. ( B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadaministracyjne, Warszawa 2009, s. 418). Jeżeli więc okazałoby się, że w aktach administracyjnych przekazanych do Sądu przez organ administracji w trybie art. 54 § 2 p.p.s.a. brak jest wcześniej złożonego do organu wezwania do wykonania wyroku sądu, za którego niewykonanie wnosi się o ukaranie organu grzywną, Sąd mógłby zażądać od skarżącego wyjaśnień w kwestii złożenia owego wezwania. W żadnym przypadku nie byłoby to jednak wezwanie do usunięcia barków formalnych skargi w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. obwarowane rygorem z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.. Gdyby okazało się, że wezwanie takie nie zostało przed wniesieniem skargi złożone obowiązkiem Sądu byłoby wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny Ne podziela stanowiska zajętego w powołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej postanowieniu tego Sądu z dnia 26 listopada 2008 r., I OSK 1401/08, chociaż przyznać trzeba, iż stanowisko zawarte w tym postanowieniu dotyczące prawidłowości wezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnym skargi przez wykazanie, iż wyczerpał on środki zaskarżenia przed złożeniem skargi na bezczynność, podyktowane było faktem, iż w aktach administracyjnych brak było jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego złożenie zażalenia na bezczynność organu. Jest kwestią oczywistą, że terminów ustawowych nie można przedłużać, gdyby okazało się że strona uzupełniła braki formalne pisma (skargi) po upływie terminu określonego w art. 49 § 1 p.p.s.a. uzupełnienie takie byłoby bezskuteczne prawnie. A ewentualnie można by uznać, że owo pismo (skarga) zostało złożone w dacie w której żądane braki formalne zostały uzupełnione pod warunkiem, że wcześniej nie doręczono skarżącemu zarządzenia o pozostawieniu pisma bez rozpoznania (postanowienia o odrzuceniu skargi – gdyby okazało się, że owo uzupełnienie nastąpiło w odniesieniu do skargi z art. 3 § 2 p.p.s.a. w terminie do jej wniesienia określonym w art. 53 p.p.s.a.). Tak więc Sąd I instancji uczynił prawidłowo rozpoznając skargę o ukaranie organu grzywną w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. Winien jedynie, czego nie uczynił, odnieść się do wskazanego w skardze kasacyjnej wezwania skierowanego do skarżącego o uzupełnienie braków formalnych skargi i uznać, że było ono wystosowane w sposób nieprawidłowy. Jednak tego rodzaju mankament uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie miał żadnego wpływu na wynik sprawy, a zaskarżony wyrok odpowiadał prawu. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.