II OSK 305/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia NSA Wiesław Kisiel sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 352/09 w sprawie ze skargi L. P. na uchwałę Rady Miasta Chełm z dnia 16 lutego 2004 r. nr XVI/162/04 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Wygon" w Chełmie I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, II. zasądza od Gminy Chełm na rzecz L. P. kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 352/09 oddalił skargę L. P. na uchwałę Rady Miasta Chełm z dnia 16 lutego 2004 r. Nr XVI/162/04 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Wygon" w Chełmie. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że L. P., działając w oparciu o art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Chełmie z dnia 16 lutego 2004 r. Nr XVI/162/04 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Wygon" w Chełmie, domagając się stwierdzenia nieważności § 3 ust. 2 i § 7 ust. 1 pkt 40 i 41 wyznaczających obszar o nazwie Dolina rzeki Uherki wraz ze sposobem jego zagospodarowania. Skarżąca podniosła, że jest współużytkownikiem wieczystym działki nr [...] przeznaczonej w zaskarżonym planie miejscowym pod użytki zielone - łąki (Dolina rzeki Uherki) z zakazami wprowadzonymi w § 3 ust. 2 uchwały. Zakazy te prowadzą do tego, że nie może ona nie tylko wykorzystać nieruchomości zgodnie z potrzebami, ale nawet jej ogrodzić. Co więcej, wprowadzenie do uchwały zapisów o Dolinie rzeki Uherki będącej korytarzem ekologicznym o randze lokalnej zostało dokonane sprzecznie z obowiązującymi przepisami prawa. Zarówno bowiem ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody jak i obecnie obowiązująca ustawa z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody ustala określony tryb wprowadzania poszczególnych form ochrony przyrody. I tak korytarz ekologiczny mógł być ustanowiony wyłącznie rozporządzeniem wojewody lub uchwałą rady gminy. W sprawie bezspornym jest, że ani Wojewoda Lubelski ani Rada Miasta Chełm nie wprowadziły formy ochrony przyrody pod nazwą Dolina rzeki Uherki - korytarz ekologiczny o randze lokalnej. W związku z tym wyznaczenie omawianego obszaru w planie miejscowym, bez poprzedzenia tej czynności wydaniem stosownego rozporządzenia lub uchwały, zostało dokonane z naruszeniem prawa, tj. ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody oraz art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a także sprzecznie z konstytucyjnymi zasadami: demokratycznego państwa prawnego, działania organów na podstawie i w granicach prawa oraz ochrony prawa własności. W odpowiedzi Przewodniczący Rady Miasta Chełm wniósł o oddalenie skargi podkreślając, że zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego zastąpił poprzednio obowiązujący na tym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadzony w życie uchwałą Rady Miasta Chełm z dnia 28 grudnia 2001 r. Nowy plan nie wprowadza żadnych zmian w zakresie przeznaczenia terenu, na którym znajduje się działka nr [...], a tym samym nie może naruszać interesu skarżącej. Ponadto w dniu 29 września 2008 r. Rada Miast Chełm podjęła uchwałę p.n. "Program ochrony środowiska dla Chełma na lata 2008-2011", który zastąpił poprzednio obowiązujący "Program /.../ na lata 2004-2007". W programie tym zostały podkreślone walory przyrodniczo-rekreacyjne doliny rzeki Uherki i konieczność podjęcia działań mających na celu wykorzystanie tych walorów. Powołał się także na przepisy ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody oraz przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które stanowią, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz zasady ochrony środowiska, przyrody, krajobrazu kulturowego. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zauważył, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i została podjęta w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Stwierdził przy tym, że jeżeli plan zagospodarowania przestrzennego zamyka możliwość swobodnego dysponowania nieruchomością, to tym samym narusza interes prawny właściciela lub użytkownika wieczystego. Naruszenie interesu prawnego zaskarżonym aktem nie jest jednak równoznaczne z jego wadliwością uzasadniającą stwierdzenie nieważności aktu w całości lub części. Należy bowiem uwzględnić kryterium sądowej kontroli, jakim jest zgodność z prawem przedmiotu zaskarżenia, co oznacza, że obowiązek sądu administracyjnego uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W konsekwencji zupełnie chybione były twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę, że podstawę prawną zaskarżonej części uchwały stanowią przepisy art. 15 ust. 2 pkt 2 i 3 tej ustawy. Sąd podkreślił, że własność jako prawo majątkowe podobnie jak użytkowanie wieczyste nie jest prawem absolutnym, które dawałoby podmiotowi je posiadającemu nieskrępowaną władzę nad rzeczą (por. art. 64 ust. 3 Konstytucji). Zgodnie zaś z art. 33 w/w ustawy, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). To w planie miejscowym następuje ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. W tych ramach każdy, mający tytuł prawny do terenu objętego planem miejscowym, ma prawo do jego zagospodarowania, ale wyłącznie w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Można przyjąć, że nie narusza zasady ochrony własności ustalenie w planie miejscowym takiego sposobu zagospodarowania terenu, który nie odpowiada oczekiwaniom i interesom osoby mającej tytuł prawny do nieruchomości, położonej na obszarze objętym planem w sytuacji, gdy plan został przygotowany i uchwalony w trybie i na zasadach określonych w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym oraz z zachowaniem warunków określonych w ustawach szczególnych. Bezspornym pozostaje, że granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają obowiązujące przepisy prawa. Innymi słowy rada gminy nie może wprowadzać do ustaleń planu zakazów, których nie ustanawiają obowiązujące ustawy, regulujące określoną problematykę. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń. Istotę sporu w sprawie stanowiło wyznaczenie w zaskarżonym planie obszaru oznaczonego w tekście i na rysunku planu symbolem RZ-40 i RZ-41 o nazwie "Dolina rzeki Uherki- korytarz ekologiczny o randze lokalnej" (§ 3 ust. 2 i § 7 pkt 40 i 41 uchwały). Dla obszaru tego wprowadzono m. in. nakaz zachowania istniejącego użytkowania terenu (użytki zielone, łąki) oraz zakaz tworzenia nasypów, ogrodzeń oraz innych przegród sytuowanych poprzecznie do osi doliny. Sąd pierwszej instancji uznał za bezpodstawne twierdzenia skarżącej, że oznaczenie obszaru Doliny rzeki Uherki mianem korytarza ekologicznego o randze lokalnej oznaczało, iż obszar ten stanowi jedną z form ochrony przyrody, której wprowadzenie wymagało szczególnej formy. W tym zakresie należy odnieść się do przepisów ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody w brzmieniu z dnia podjęcia zaskarżonej uchwały (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 99. poz. 1079 ze zm.), zwanej dalej także ustawą, do których odpowiednio dostosowane musi być prawo miejscowe, w tym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Tak art. 6 ust. 1 pkt 1-6 ustawy zawiera zamknięty katalog form ochrony przyrody. Jedną z tych form jest obszar chronionego krajobrazu, której wprowadzenie w pierwszej kolejności należy do właściwego miejscowo wojewody, który w drodze rozporządzenia wyznacza, zmienia granice i dokonuje likwidacji obszaru chronionego krajobrazu (art. 32 ustawy). Jeżeli jednak wojewoda nie wyznaczy obszaru chronionego krajobrazu, to zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy może tego dokonać rada gminy w drodze uchwały. Uwzględniając powyższe, wprowadzenie obszaru chronionego krajobrazu wymaga szczególnej formy prawnej, co oznacza, że niedopuszczalne jest ustanawianie tej formy ochrony przyrody bezpośrednio w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Niemniej jednak w przedmiotowej sprawie wymóg wydania rozporządzenia lub podjęcia uchwały nie zachodził, gdyż obszar oznaczony w planie jako Dolina rzeki Uherki, nie jest obszarem chronionego krajobrazu i tym samym nie jest żadną z form ochrony przyrody wyliczoną w ustawie o ochronie przyrody. Nie zmienia tej oceny również oznaczenie tego spornego obszaru mianem korytarza ekologicznego o randze lokalnej. Jak bowiem wynika z definicji obszaru chronionego krajobrazu zawartej w art. 26 ust. 1 pkt 2 jest nim między innymi teren chroniony ze względu na istniejące albo odtwarzane korytarze ekologiczne. Zatem pełnienie przez dany obszar funkcji korytarza ekologicznego o określonej randze jest jedynie przesłanką uzasadniającą utworzenie obszaru chronionego krajobrazu. Jego występowanie samo przez się nie stanowi o istnieniu takiego obszaru, którego utworzenie pozostawione zostało uznaniu właściwych organów. Zdaniem Sądu wyznaczenie w planie miejscowym strefy przyrodniczej, określonej mianem korytarza ekologicznego o randze lokalnej, jest dopuszczalne i nie wymaga procedury przynależnej wyłącznie kwestii wyznaczania obszaru chronionego krajobrazu jako jednej z form ochrony przyrody. Natomiast w ocenie Sądu istotna była treść art. 47 a i art. 47b ustawy. Artykuł 47a punkt 1 stanowi, że walory krajobrazowe podlegają ochronie bez względu na to czy są one objęte szczególnymi formami ochrony przyrody. Walory krajobrazowe uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (pkt 2). Jednocześnie pkt 3 - mówi, że zabrania się wznoszenia w pobliżu rzek lub na terenach o szczególnych walorach krajobrazowych obiektów budowlanych naruszających walory krajobrazowe lub uniemożliwiających do nich dostęp albo uniemożliwiających lub utrudniających zwierzętom dziko żyjącym dostęp do wód. Pojęcie walorów krajobrazowych należy rozumieć możliwie szeroko, albowiem w ocenie Sądu dotyczy ono wartości ekologicznych, estetycznych i kulturowych terenu, a także elementów przyrodniczych ukształtowanych przez siły przyrody lub w wyniku działalności człowieka. Obszar Doliny rzeki Uherki wyznaczony zaskarżonym planem miejscowym posiada wyżej wymienione cechy krajobrazu naturalnego, co uprawniało Radę do objęcia obszaru ochroną, wprowadzając w planie tym określony sposób jego zagospodarowania. Nie miał znaczenia fakt, że obszar ten nie jest objęty żadną z form ochrony przyrody. Dowodem na to są zapisy zawarte w Programie ochrony środowiska dla Chełma na lata 2008-2011 (uchwała Rady Miasta Chełm z dnia 29 września 2008 r.), który to program zastąpił poprzednio obowiązujący Program ochrony środowiska dla Chełma na lata 2004-2007. W Programie tym wprost wskazano, że Dolina rzeki Uherki stanowi z jednej strony bardzo ważny akcent w krajobrazie, z drugiej zaś ma duże znaczenie jako ciąg ekologiczny. Obszar ten charakteryzuje się malowniczością i bogactwem zróżnicowania terenów wzdłuż rzeki. Ponadto Dolina jest najważniejszym naturalnym kanałem wentylacyjnym miasta, a jej centralne usytuowanie na obszarze miasta stanowi o podstawowych walorach tego terenu. Zdaniem Sądu sporny obszar spełnia przesłankę istnienia walorów krajobrazowych zawartą w art. 47a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, co przesądzało o dopuszczalności objęcia tego terenu ochroną w ramach planu miejscowego. Nie można więc mówić, że zaskarżona uchwała w tym zakresie została podjęta z naruszeniem prawa. Dopuszczenie zabudowy na tym terenie prowadziłoby do ograniczenia lub całkowitej utraty przez teren ten walorów krajobrazowych, czemu plan miejscowy ma przeciwdziałać. Dolina rzeki Uherki posiada walory krajobrazowe i rekreacyjne, których docelowe wykorzystanie poprzez stworzenie określonej infrastruktury zaleca przywołany Program ochrony środowiska. Cechy te zatem odnoszą się również do treści art. 47b ust. 1 ww. ustawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji na istnienie walorów krajobrazowo-przyrodniczych Doliny rzeki Uherki wskazuje również opracowanie pn. "Ekofizjografia do Miejscowego Planu Zagospodarowania przestrzennego Osiedla Wygon", które działkę skarżącej zaliczyło do obszarów o warunkach przyrodniczych wskazanych do pozostawienia w dotychczasowym użytkowaniu jako tereny otwarte zielone, dla którego niewskazane jest wprowadzanie zwartej zieleni wysokiej lub innych przegród ograniczających swobodny spływ powietrza takich jak nasypy, ogrodzenia itp. (opracowanie to przywołane zostało w piśmie Zastępcy Prezydenta Miasta Chełm z dnia 4 grudnia 2008 r. – k. 6 akt sądowych). Sąd pierwszej instancji zaakcentował, że zaskarżony plan miejscowy nie wprowadził w odniesieniu do działki skarżącej żadnych zmian w sposobie zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego planu miejscowego. Okoliczność ta sama przez się nie uzasadnia twierdzenia, że nowy plan nie wkracza w sferę interesu prawnego właściciela bądź użytkownika wieczystego określonej nieruchomości. Skoro bowiem utrzymuje on ograniczenia w wykonywaniu prawa własności (użytkowania wieczystego), to tym samym ponownie ingeruje w sferę interesu prawnego uprawnionych osób. Na koniec Sąd wskazał, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 czerwca 2008 r., II SA/Kr 314/08, opubl. LEX nr 499869). Uprawnienie właściciela lub użytkownika wieczystego do zagospodarowania terenu może być wykonywane wyłącznie w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wraz z innymi przepisami prawa kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 33 ustawy), wyznaczają granice korzystania z rzeczy, stanowią podstawę do ograniczenia swobody w wykonywaniu prawa własności i użytkowania wieczystego (art. 140 i 233 Kodeksu cywilnego), co jednak nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony tych praw. Jako podstawę prawną wyroku Sąd powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. L. P., reprezentowana przez radcę prawnego M. P., zaskarżyła opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej domagała się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a ponadto zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi: 1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych nie znajdujących podstaw w materiale dowodowym oraz pominięcie faktów istotnych dla oceny legalności zaskarżonej uchwały; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie przedstawienie wszystkich zarzutów skarżącej oraz nie odniesienie się do nich w uzasadnieniu wyroku; - art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, mimo istnienia podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Chełmie w zaskarżonej części; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 47 a ust. 1 i 3 i art. 47 b ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wspomniała, że jej działka leży prawie w centrum miasta, w terenie zabudowanym i położona jest w znacznej odległości od rzeki Uherki. Tymczasem grunty położone bliżej tej rzeki są w większości zabudowane. Trudno zatem znaleźć motywy, którymi kierowała się Rada Miasta ograniczając korzystanie z tej działki. Co ważne programy ochrony przyrody, o których była mowa, były uchwalane w innym stanie prawnym, niż ten który obowiązywał w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały. Dalej wskazała, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu, że wprowadzone zakazy i nakazy naruszają istotę przysługującego skarżącej prawa użytkowanie wieczystego działki. Ponadto z wyroku nie wynika jaki związek mają postanowienia art. 47a i 47 b ustawy z kwestionowanymi przez skarżącą ograniczeniami. Powołując się na postanowienia Konstytucji RP skarżąca kasacyjnie, podkreśliła, że prawo własności gruntu i prawo użytkowania wieczystego podlega ochronie i może zostać ograniczonej jedynie przepisami rangi ustawowej, które nie naruszają istoty tego prawa, a także gdy są konieczne dla ochrony środowiska. Jej zdaniem Sąd pierwszej instancji w trakcie badania legalności zaskarżonej uchwały winien był udowodnić, że konkretne ograniczenia wprowadzone do planu zagospodarowania przestrzennego zostały pojęte zgodnie z tymi zasadami. W szczególności nie może być tak, że przedmiotowa uchwała ogranicza prawa do gruntu, w sposób, który nie jest przewidziany w ustawie. W sprawie Rada Miasta ustaliła ograniczenia bez przedstawienia jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego, a powołała się przy tym na przepisy, które nie przewidują tego typu ograniczeń. W ocenie skarżącej kasacyjnie art. 47 a ustawy o ochronie przyrody nie stanowi podstawy prawnej do ochrony krajobrazu naturalnego, który uprawniałby Radę Miasta do uchwalania przedmiotowych ograniczeń. Ochronie prawnej podlegają walory krajobrazowe, a nie krajobraz. Walory to szczególne zalety krajobrazu. Jest oczywiste, że działka skarżącej nie posiada szczególnych zalet krajobrazowych. Gdyby uznać za zasadne stanowisko Sądu pierwszej instancji, to należałoby uznać, że zakazana byłaby wszelka zmiana istniejącego krajobrazu, co jest oczywistym nonsensem. Ponadto zapisy § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie pokrywają się z zakazami określonymi w art. 47 a ust. 3 ustawy. W świetle ustawowej definicji terenów zielonych, działka skarżącej nie leży na tego typu terenie, a w związku z tym art. 47 b ustawy o ochronie przyrody nie ma zastosowania. Przepis ten nie zawiera możliwych do wprowadzenia ograniczeń w prawie do gruntu. Podstawą do wprowadzenia ograniczeń nie mógł być również korytarz ekologiczny, gdyż położenie działki, nie spełnia kryteriów definicji z art. 2a pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. Reasumując skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że Sąd pierwszej instancji po rzeczowym i prawidłowym omówieniu problematyki prawnej zagadnienia, w części ogólnej uzasadnienia wyroku, rozstrzygnął wbrew swoim wywodom. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Rady Miasta Chełm wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna został oparta na usprawiedliwionej podstawie. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności należy rozpoznać te dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W pierwszej kolejności skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Aby to było możliwe, Sąd musi dysponować kompletem akt sprawy, które powinien przesłać organ, którego aktu dotyczy skarga. Zatem jeżeli Sąd w dacie orzekania nie dysponuje kompletnymi aktami sprawy to nie powinien orzekać w sprawie i wezwać organ do uzupełnienia akt. W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczyła uchwały Rady Miasta Chełm z dnia 16 lutego 2004 r. nr XVI/162/04 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Wygon" w Chełmie. Uchwała ta ma charakter szczególny – jest wydanym na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) aktem prawa miejscowego kształtującym sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Konstytucyjna ochrona własności nie jest absolutna i może być ograniczona. Wprowadzenie jednakże takich ograniczeń wymaga od rady gminy szczególnej rozwagi i uzasadnienia. Faktem jest, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego winny znaleźć się m.in. zasady ochrony przyrody, walorów krajobrazowych co wynika z art. 9 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 47a ust. 1-3 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. Jednakże okoliczność ta nie uprawnia do wyciągania wniosków, że rada gminy, dysponując uprawnieniami do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu, doktrynalnie zwanymi władztwem planistycznym, może to czynić dowolnie. Wobec tego kontrola sądowa uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi zostać przeprowadzona w oparciu o analizę dokumentacji planistycznej, z której winno wynikać uzasadnienie dla wprowadzenia określonych ograniczeń w sposobie wykonywania prawa własności. Materiał, którym dysponował Sąd pierwszej instancji nie może zostać uznany za wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. W gruncie rzeczy poza tekstem zaskarżonej uchwały Sąd nie dysponował żadnymi dokumentami, które miałyby związek z jej podjęciem. Za taki dokument nie można uznać Programu ochrony środowiska dla Chełma na lata 2008-2011, przyjętego uchwałą Rady Miasta Chełm Nr XXVI/242/08 z dnia 29 września 2008 r. Uchwała ta nie istniała bowiem w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały z dnia 16 lutego 2004 r. Niczego w tej kwestii nie zmienia okoliczność, że program ten zastąpił poprzednio obowiązujący Program ochrony środowiska dla Chełma na lata 2004-2007. Znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy może mieć bowiem wyłącznie program ochrony środowiska obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Również za niewystarczające należy uznać oparcie argumentacji Sądu pierwszej instancji na fakcie przywołania w piśmie Zastępcy Prezydenta Miasta Chełm z dnia 4 grudnia 2008 r. opracowania zatytułowanego "Ekofizjografia do Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla Wygon". Ze znajdujących się w aktach sprawy materiałów nie sposób wyprowadzić oceny, czy w przypadku nieruchomości, której skarżąca kasacyjnie jest współużytkownikiem wieczystym, zasadnym było wprowadzenie daleko idących ograniczeń w sposobie wykonywania tego prawa. Z akt sprawy nie wynika, jakie jest dokładnie położenie spornej działki względem rzeki Uherki oraz terenów zurbanizowanych. Skarżąca kasacyjnie twierdzi bowiem, że działka "położona jest prawie w środku miasta" i argumentu tego używała również w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Jednakże ta kwestia została pominięta choć nie można uznać jej za nieistotną dla dokonania oceny czy zaskarżoną uchwałą nie przekroczono granic władztwa planistycznego. W tym miejscu należy podkreślić, że Sąd pierwszej instancji nie uzyskał od Rady Miasta Chełm uzasadnienia, z którego wynikałoby dlaczego doszło do wprowadzenia określonych ograniczeń w sposobnie wykonywania prawa użytkowania wieczystego działki nr [...]. Argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę nie stanowi żadnego uzasadnienia wprowadzonych ograniczeń. Reasumując należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie dysponował żadnymi dokumentami stosowanymi w pracach planistycznych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. z 2002 r. Nr 1, poz. 12). Wobec powyższego należy uznać, że Sąd pierwszej instancji nie dysponował kompletem akt sprawy i w związku z tym nie powinien orzekać, lecz wezwać Radę Miasta Chełm do nadesłania dokumentacji planistycznej niezbędnej do zweryfikowania zasadności zaskarżonej uchwały. Orzekając w sprawie mimo braku kompletnych akt Sąd naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. jest naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich istotnych zarzutów skargi, w tym do kwestii zasadności daleko idącego ograniczenia sposobu wykonywania prawa użytkowania wieczystego. Z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z materiałem dowodowym sprawy. Skoro materiał dowodowy nie został zebrany w stopniu umożliwiającym orzekanie w sprawie, to tym samym nie doszło do prawidłowej konfrontacji zarzutów z materiałem dowodowym. Naruszenie powyżej wskazanych przepisów postępowania, czyni przedwczesnym rozważania co do zasadności wydania wyroku w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a., jak i wykładni oraz zastosowania art. 47a ust. 1 i 3 i art. 47b ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy Sąd pierwszej instancji zobligowany będzie do zgromadzenia dokumentacji planistycznej dotyczącej zaskarżonego planu w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wraz z merytorycznym uzasadnieniem Rady Miasta Chełm. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.