IV SA/Po 597/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Bożena Popowska Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 28 października 2009 r. sprawy ze skargi Z. W. na postanowienie Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont oddala skargę /-/B.Popowska /-/G.Radzicka /-/M.Dybowski Komendant Powiatowy Policji w [...] postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2009 r. na podstawie art. 66 § 3 kpa zwrócił Z. W. oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości za rok 2006, 2007 i 2008, wobec braku możliwości ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie równoważnika. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że na podstawie § 9 ust. 2 pkt 1 w związku z § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100 z 2002 r., poz. 919) Komendant Powiatowy Policji w [...] posiadał kompetencję do przyznawania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Natomiast rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniono rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) i jednocześnie uchylono § 9 ust. 2 pkt 1, według którego właściwym organem do przyznania równoważnika był Komendant Powiatowy Policji – w tej konkretnej sprawie w miejscowości[...]. Z. W. wnioskiem z dnia [...] 11.2008 r. zwrócił się o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 do 2008 i ponieważ organ uznał, że żaden przepis nie upoważnia go do rozpoznania wniosku, gdyż brak jest przepisów przejściowych, stąd zwrócił oświadczenie, o czym orzeczono w postanowieniu. W zażaleniu na powyższe postanowienie Z. W. powołał się na obowiązujące orzeczenia sądów administracyjnych oraz opinię Sądu Najwyższego – Biura Studiów i Analiz i żądał pozytywnego rozpoznania wniosku wskazując, że organem właściwym był Komendant Powiatowy Policji w [...]. W wyniku rozpoznania zażalenia Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu postanowieniem nr [...] z dnia [...] 05.2009 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie i podzielił argumentację organu pierwszej instancji, podzielając jego wywody i odnosząc się do art. 19 kpa, 20 kpa i 66 § 3 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. Powołując się na obowiązujące orzecznictwo sądów administracyjnych w podobnych sprawach zarzucał, że organy rozstrzygające jego wniosek zmierzają do obejścia prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi. Art. 19 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek kontroli swojej właściwości z urzędu, a właściwość organów wynika albo wprost z przepisu ustawy, albo wydanych na podstawie ustawy aktów wykonawczych oraz zawartych na podstawie ustawy porozumień. Przepisy art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2007 nr 43 poz. 277 ze zm.) stanowią, że: "minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu oraz sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania." W oparciu o tę delegację ustawową Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dnia 28 czerwca 2002 r. wydał rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. nr 100 poz. 919) przy czym w § 8 rozporządzenia stanowiono, że: "przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214, z 1995 r. Nr 4, poz. 17, z 1997 r. Nr 28, poz. 153, z 1998 r. Nr 162, poz. 1118, z 1999 r. Nr 106, poz. 1215, z 2000 r. Nr 122, poz. 1313, z 2001 r. Nr 27, poz. 298 i Nr 81, poz. 877 oraz z 2002 r. Nr 74, poz. 676)." Określając organy właściwe do wydawania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego Minister w § 9 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia wskazywał organy, o których mowa w ust. 1, jako właściwe do orzekania w sprawach emerytów i rencistów policyjnych, przy czym w § pkt 2, który dotyczyłby niniejszej sprawy o właściwości miejscowej decydowało miejsce zamieszkania emeryta. Tak więc przedstawione rozporządzenie wskazywało zarówno na uprawnienie policjanta emeryta i rencisty, a także wskazywały właściwość rzeczową jak i miejscową organów, które były kompetentne do rozstrzygania spraw w przedmiocie równoważnika. Taka sytuacja miała miejsce do dnia 31` grudnia 2005 r. Kolejnym rozporządzeniem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, korzystając z tej samej delegacji ustawowej czyli art. 91 ust. 2 Ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji zmienił rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w ten sposób, że: - uchylił § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2002 nr 100 poz. 919) - uchylił ust. 2 § 9 rozporządzenia wymienionego wyżej, przy czym rozporządzenie zmieniające weszło w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. (Dz. U. z 2005 nr 266 poz. 2246). Ma rację skarżący, że w międzyczasie zapadały wyroki sądów administracyjnych, w których zakwestionowano zasadność wygaszania decyzji o przyznaniu równoważnika za remont lokalu w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych ze wskazaniem, że wygaśnięcie decyzji z powodu bezprzedmiotowości w rozumieniu art.. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. mogłoby nastąpić tylko wówczas, gdyby w przepisach zmieniających stan prawny przewidziano taki skutek. Należy jednak podkreślić, że przytoczone w skardze orzeczenia i to I OSK 953/07, IV SA/Po 288/07 dotyczyły uprawnienia wynikającego z § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. W tym przedmiocie zakres kontrolowanej sprawy co do samego uprawnienia nie jest objęty kontrolą Sądu, jakkolwiek należy stwierdzić, że Sądowi rozstrzygającemu sprawę znane są zarówno przytoczone w skardze orzeczenia sądów administracyjnych, jak i orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 29.11.2004 r. sygn. K/7/04 i z 27.10.2008 r. sygn. U4/08. W kontrolowanej sprawie organy administracji publicznej stwierdziły, że uchylenie § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. – rozporządzeniem zmieniającym z dnia 28 grudnia 2005 r. pozbawiło go uprawnień do wydawania przedmiotowych decyzji, a jego właściwość i rzeczowa i miejscowa uregulowana jest wyłącznie w odniesieniu do policjantów w służbie czynnej. (w § 9 ust. 1 rozporządzenia). W ocenie Sądu kontrolującego zaskarżone postanowienie argumentację tę należy podzielić, gdyż w każdym rozstrzygnięciu organ administracji publicznej obowiązany jest wskazać przepisy, z których wynika jego właściwość do orzekania. Nie można podzielić zarzutów skarżącego, że organy winny sięgnąć do przepisów art. 21 k.p.a., gdyż przepisy szczególne mają w zakresie właściwości miejscowej pierwszeństwo przed przepisami k.p.a. Skoro wolą ustawodawcy było to, by właściwość organów Policji uregulować w przepisach szczególnych, organy policyjne nie mają podstaw do sięgania do przepisów k.p.a., gdyż ustalenie właściwości miejscowej z pominięciem przepisów szczególnych powoduje nieważność decyzji (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zgodnie z treścią art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Treść cytowanego wcześniej art. 66 § 3 k.p.a. normuje dwa przypadki, w których następuje zwrot podania wnoszącemu (wraz z odpowiednim pouczeniem). Poza przypadkiem gdy ustalono, że właściwy w sprawie jest sąd powszechny, omawiany przepis, zdaniem Sądu, znajduje także zastosowanie do sytuacji, gdy organu właściwego nie można w ogóle ustalić. Przedstawiony powyżej sposób rozumienia art. 66 § 3 k.p.a. znajduje poparcie w doktrynie, gdzie również wyrażono pogląd o możliwości zastosowania instytucji zwrotu podania do przypadków "gdy wnoszący podanie żąda załatwienia sprawy nie podlegającej orzecznictwu żadnego organu państwowego" (patrz: M. Jaśkowska/A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., wyd. Zakamycze 2000, str. 411). Podobnie zdaje się interpretować omawianą regulację B. Adamiak, widząc konieczność zastosowania instytucji, o której mowa w art. 66 § 3 k.p.a., do sytuacji gdy niewłaściwy w sprawie organ, nie jest w stanie dokonać ustalenia organu właściwego, ze względu na istniejące rozwiązania prawne (tak: B. Adamak/J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 6 wydanie, wyd. C.H.Beck Warszawa 2004, str. 365). Kontrolując prawidłowość rozstrzygnięcia organu, Sąd stwierdził, że właściwości oragnu do rozstrzygania sprawy w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie można ustalić zarówno o przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2007 r. nr 43 poz. 277) jak i w oparciu o przepisy ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. (tj. Dz. U. z 2004 nr 8 poz. 67 ze zm.), a u podstaw zmiany rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2005 r. legło to, że w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji § 8 rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wykraczał poza ramy delegacji ustawowej z art. 91 ust. 2 ustawy o Policji, przewidując stosowanie przepisów tego rozporządzenia także do emerytów i rencistów policyjnych. (vide: odpowiedź na interpelację poselską nr 7768 z dnia 17 lutego 2009 r.). Skoro zmieniającym rozporządzeniem pozbawiono organy policyjne uprawnień do orzekania w przedmiocie równoważnika uchylając § 9 ust. 2 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. – zasadnie zdaniem Sądu organy zastosowały w niniejszej sprawie art. 66 § 3 k.p.a. z uwagi na istniejące rozwiązanie prawne. Z tych względów skargę jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało oddalić. /-/M. Dybowski /-//G. Radzicka /-/B. Popowska ja