II OSK 423/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 408/09 w sprawie ze skargi T.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz Stowarzyszenia A. z siedzibą w R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 28 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę T.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] marca 2009 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Zgierz z dnia [...] września 2008 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania dla A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej, zlokalizowanej na działce nr ewid. [...], w miejscowości [...], obręb [...], gm. [...]. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji I instancji, umorzenie postępowania jest wynikiem zmiany przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu. Aktualnie dla planowanego przedsięwzięcia nie jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wyjaśniło, że punktem wyjścia do ustalenia, czy w sprawie istnieje obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jest stwierdzenie czy dane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub też należy do przedsięwzięć, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm., zwana dalej: p.o.ś.). W ocenie organu odwoławczego, w przypadku planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy dokonanie tych ustaleń nie jest trudne, gdyż charakter zamknięty ma lista tych przedsięwzięć zawarta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). W odniesieniu do wymienionych w tym rozporządzeniu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagane jest przeprowadzenie postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W odniesieniu do pozostałych inwestycji nie prowadzi się postępowania, a wszczęte postępowanie podlega umorzeniu. Wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej stacji bazowej został złożony w dniu 10 sierpnia 2007 r., tj. przed wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 158, poz. 1105). Do wniosku dołączony został Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych, w szczególności z oświadczenia inwestora z dnia 23 czerwca 2008 r. oraz "Kwalifikacji przedsięwzięcia" wynika, że parametry stacji bazowej oraz odległości miejsc dostępnych dla ludzi, nie kwalifikują tej inwestycji do dalszego postępowania w sprawie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i tym samym uzasadniają umorzenie wszczętego postępowania. Zdaniem organu odwoławczego, ocena materiału dowodowego w sprawie dokonana przez organ I instancji jest prawidłowa. Wszystkie anteny przewidziane do zainstalowania w ramach projektowanej stacji bazowej posiadają wprawdzie równoważną moc promieniowana nie mniejszą niż 2.000 W, jednak miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości większej niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Wynika to wprost z zestawienia odległości miejsc dostępnych dla ludności zawartych w "Kwalifikacji przedsięwzięcia". Potwierdzeniem tego stanu są ilustracje graficzne, stanowiące załącznik do tego dokumentu, obrazujące oś główną wiązki promieniowania w płaszczyźnie poziomej. Minimalna wysokość osi głównej wiązki promieniowania wynosi od 21,2 m do 49,0 m n.p.t. Tym samym obszary o niebezpiecznym poziomie promieniowania występują ponad istniejącą zabudową w wolnej przestrzeni, w związku z tym są niedostępne dla ludzi. Przy czym, miejsca dostępne dla ludności to wszelkie miejsca, za wyjątkiem miejsc do których dostęp ludności jest niemożliwy, zabroniony, utrudniony lub wymaga posługiwania się sprzętem technicznym. W skardze na powyższą decyzję, skarżąca wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, wskazując na naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego przedstawionych w odwołaniu od decyzji. Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że w świetle przestawionego stanu faktycznego i prawnego należy uznać, że planowana przez inwestora rozbudowa stacji bazowej telefonii komórkowej, nie wymaga sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i dla jej realizacji nie jest konieczna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. Rozpoznając przedmiotową sprawę organy obu instancji dysponowały, z jednej strony raportem o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko i informacją o planowanym przedsięwzięciu przygotowanymi przez uprawnionego projektanta w zakresie ocen oddziaływania na środowisko. Z drugiej strony, organ miał twierdzenia strony skarżącej, że inwestycja będzie negatywnie wpływać na środowisko. Konkluzja raportu, przygotowanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, sprowadza się do uznania, że oddziaływanie inwestycji, nie przekroczy wymogów określonych w przepisach prawa, w szczególności powołanych rozporządzeniach. Ponadto, organ I instancji, zawarł szczegółowe zastrzeżenia, które muszą być uwzględnione na etapie projektowania, budowy i eksploatacji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie A. z siedzibą w R. Zarzuciło naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 15, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – poprzez brak odniesienia się do zarzutów skarżącej oraz Stowarzyszenia jak i pominięcie opinii mgr inż. M.K. stanowiącej dowód w sprawie. Zarzucono również naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania pomimo merytorycznego rozstrzygnięcia. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że następujące zarzuty kasacyjne są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, zarzut naruszenia art. 7, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest trafny. W toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej nie podjęły w tej sprawie niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego wbrew stanowisku Sądu I instancji, który dokonał w tym zakresie błędnej kontroli. Wynika to z tego, że zmiana stanu prawnego w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia wymagała rozważenia czy dane przedsięwzięcie jest inwestycją wymagającą sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, a więc dokonania kwalifikacji przedsięwzięcia, czy też jest przedsięwzięciem niewymagającym przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, kończącego się wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Z tych względów na materialnoprawnej podstawie art. 51 ust. 8 p.o.ś. wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), które następnie zostało znowelizowane w drodze cyt. rozporządzenia RM z dnia 21 sierpnia 2007 r. Ponadto zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Natomiast w zakresie parametrów technicznych danego przedsięwzięcia, przedstawione w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji dane zostały podane w oparciu o ustalenia raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz kwalifikacji danego przedsięwzięcia złożonych przez inwestora na etapie wystąpienia o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Oznacza to, czego nie uwzględnił podczas kontroli Sąd I instancji, że właściwe organy nie poczyniły własnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, lecz wyłącznie oparły się na ustaleniach poczynionych przez inwestora. Należy podkreślić, że raport o oddziaływaniu na środowisko jest tylko jednym z dowodów w sprawie, który nie jest sporządzony przez biegłego i nie może zastąpić swobodnej oceny dowodów w świetle dyspozycji art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ma to istotny wpływ na nową kwalifikację przedsięwzięcia, ponieważ ustalenia przedmiotowego raportu wymagają ponownej oceny po nowelizacji zastosowanych w tej sprawie przepisów i zawartych w nich kryteriów oceny danego przedsięwzięcia. Po drugie, wbrew stwierdzeniu Sądu I instancji, że jeżeli strona skarżąca "nie zgadza się z opinią biegłego, może skorzystać z możliwości zlecenia kontrraportu we własnym zakresie i przedłożenia jego jako dowodu w sprawie", to właśnie w przedmiotowej sprawie tego rodzaju dowód został przedłożony przez stronę skarżącą. Jest to opinia ekspercka z dnia 11 lipca 2008 r. opracowana przez mgr inż. M.K. w sprawie opracowania "B: Kwalifikacje przedsięwzięcia Nr 20/2008/GELO/KP przebudowa stacji bazowej telefonii komórkowej. Nazwa: [...] – Działka Nr: [...]". W jej konkluzji Autor ekspertyzy sformułował bowiem jednoznaczny wniosek, że przedmiotowa stacja bazowa jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, czyli także na zdrowie ludzi i wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Z tej przyczyny nastąpiło więc także naruszenie przez Sąd I instancji dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. z powodu pominięcia tej analizy w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, co jest uchybieniem procesowym, o którym stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a. czyli takim, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika to także z tego, że niedopuszczalnym jest orzekanie przez właściwe organy, których działanie kontroluje Sąd I instancji tylko w oparciu o wnioski zawarte w opracowaniu i oświadczeniach przedłożonych przez jedną ze stron postępowania, tj. inwestora. W przedmiotowej sprawie są to przedmiotowy raport, "kwalifikacja przedsięwzięcia" oraz oświadczenie inwestora z dnia 23 czerwca 2008 r. Dlatego też wbrew twierdzeniom Sądu I instancji właściwe organy w tej sprawie nie dokonały w tym zakresie własnych ustaleń. Oznacza to, że w istocie oparły swoje rozstrzygnięcia na ustaleniach faktycznych niepoczynionych samodzielnie lecz tylko przez inwestora, chociaż są to przecież dowody podlegające swobodnej ocenie dowodów. Nie są to bowiem dokumenty urzędowe w świetle art. 76 § 1 k.p.a., a ponadto nie mogą stanowić jedynego źródła materiału faktycznego sprawy, w celu ustalenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Oznacza to, czego nie dostrzegł Sąd I instancji, że to właściwy organ administracji publicznej powinien rozpatrzyć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje bowiem formalna teoria dowodowa, w świetle której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy danego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Natomiast zasada oficjalności (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga, żeby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc także z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z dnia 29 listopada 2000 r. sygn. akt V SA 948/00, publ. Lex nr 50114). Uwzględniając powyższe, w świetle dyspozycji art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd I instancji naruszył prawo procesowe, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c/ p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, oddalając skargę na decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie decyzji środowiskowej, bez dokładnego wyjaśnienia sprawy, uznając, że postępowanie administracyjne w tej sprawie jest bezprzedmiotowe. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 tejże ustawy p.p.s.a.