I OSK 300/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 597/09 w sprawie ze skargi R. P. na uchwałę Rady Gminy w Mniszkowie z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie wydzierżawienia nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 597/09 oddalił skargę R. P. na uchwałę Rady Gminy w Mniszkowie z dnia [...] lutego 2009 r. w przedmiocie wydzierżawienia nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Zaskarżoną uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. Rada Gminy Mniszków wyraziła zgodę na wydzierżawienie w trybie bezprzetargowym, na okres 3 lat, nieruchomości, stanowiącej własność Gminy, oznaczonej numerem działki [...] o powierzchni 0,0483 ha, położonej w obrębie geodezyjnym Z., na rzecz dotychczasowego dzierżawcy. Następnie pismem, które wpłynęło do Urzędu Gminy w Mniszkowie w dniu [...] kwietnia 2009 r. G. P. i R. P. wezwali Radę Gminy Mniszków do usunięcia naruszenia prawa dokonanego wskazaną powyżej uchwałą, bowiem wydzierżawienie wskazanej nieruchomości w istotny sposób narusza art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), bowiem przepis ten wskazuje, iż przy zawieraniu umów dzierżawy na okres dłuższy niż 3 lata wymagany jest przetargowy tryb zawarcia umowy, chyba że rada wyrazi w drodze uchwały zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu jej zawarcia. Jednak przy odstąpieniu od przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy konieczne jest odpowiednie stosowanie art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który nakazuje uwzględniać regulacje zawarte w ust. 2 i 3 tegoż artykułu, określające przypadki drogi bezprzetargowej. Ponadto podnieśli, iż są właścicielami działki o numerze [...], położonej w Z., zabudowanej budynkiem letniskowym i w celu poprawienia warunków zagospodarowania tej działki zwrócili się do Gminy Mniszków z wnioskiem o wydzierżawienie lub zbycie w drodze bezprzetargowej sąsiedniej działki o numerze [...]. Wobec tego, zdaniem skarżących, przedmiotowa uchwała w rażący sposób narusza ich interes prawny, bowiem wyłączone zostało prawo do poprawienia warunków zagospodarowania ich nieruchomości, wynikające z art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rada Gminy Mniszków uchwałą z dnia [...] maja 2009 r. odmówiła usunięcia naruszenia prawa, podnosząc, że została podjęta w oparciu o przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a/ ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 13 ust. 1 i art. 25 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które umożliwiają właścicielowi nieruchomości swobodne dysponowanie swoim prawem własności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na uchwałę Rady Gminy Mniszków z dnia [...] lutego 2009 r. złożył R. P., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, gdyż okres dzierżawienia przedmiotowej działki przez R. Z., łącznie z okresem 3 lat, wynikającym z podjętej uchwały, będzie wynosił 12 lat, co prowadzi do obejścia art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Mniszków, podtrzymała stanowisko zawarte w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę stwierdził, iż jest nieuzasadniona przede wszystkim dlatego, że strona skarżąca nie jest legitymowana w sprawie, bowiem skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała naruszała jego interes prawny w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a okoliczności podnoszone w skardze, wskazywały jedynie na naruszenie interesu faktycznego skarżącego. R. P. upatruje swój interes prawny w tym, że wyrażenie zgody na wydzierżawienie działki [...] dotychczasowemu dzierżawcy uniemożliwia pozytywne załatwienie złożonego przez niego wniosku o wydzierżawienie lub zbycie w drodze bezprzetargowej ww. działki a w konsekwencji nie jest on w stanie poprawić warunków zagospodarowania swojej działki [...] (przyległej do działki [...]). Okoliczność ta, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, świadczy wyłącznie o naruszeniu interesu faktycznego skarżącego. Brak jest bowiem normy prawnej, która byłaby źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, którego naruszenie dawałoby skarżącemu legitymację w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Zatem okoliczności powoływane przez R. P., jako jego indywidualne powody wniesienia skargi, nie uzasadniają, że skarżący ma interes prawny we wniesieniu skargi. Deklarowana przez skarżącego chęć wydzierżawienia lub nabycia spornej działki stanowiącej majątek gminy, świadczy wprawdzie o istnieniu po stronie skarżącego interesu faktycznego, ale nie kreuje istnienia interesu prawnego. Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, iż brak wykazania naruszenia interesu prawnego bądź uprawnienia wobec skarżącego uzasadniał przeprowadzenie merytorycznego postępowania, tylko w tym zakresie co jednocześnie czyni niedopuszczalne orzekanie o zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Od powyższego wyroku złożono skargę kasacyjną, w której zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.) w związku z art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) oraz w związku z art. 32 i art. 64 Konstytucji RP i przyjęcie, iż z przepisów tych nie wynika interes prawny skarżącego w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy w Mniszkowie nr [...], 2) prawa przepisów postępowania, tj. art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że skarżący nie jest czynnie legitymowany do wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy w Mniszkowie nr [...] ze względu na brak interesu prawnego. Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż słusznie Sąd wskazał, że legitymację do wniesienia w trybie art. 101 u.s.g. posiada ten, którego interes prawny został naruszony, aczkolwiek skarżący nie podziela poglądu Sądu, iż interes prawny nie został wykazany przez skarżącego. Powołując się na pojęcie interesu prawnego wykształconego w orzecznictwie sądów administracyjnych, skarżący podniósł, iż dla jego wykazania konieczne jest wskazanie norm, które zostały naruszone zaskarżoną uchwałą, a naruszenie to w subiektywnym odczuciu skarżącego dodatkowo narusza jego prawo bądź uprawnienie wynikające wprost z przepisów prawa materialnego. Skarżący tak rozumiany interes prawny wykazał. Skarżący wywodzi, iż z przepisu art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n. wynika wprost prawo podmiotowe dla właściciela nieruchomości do nabycia w drodze bezprzetargowej nieruchomości sąsiedniej (przyległej), jeśli może to poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości już posiadanej przez właściciela. Tak jak to przypadku skarżącego, nabycie lub wydzierżawienie działki nr [...] mogło doprowadzić do polepszenia warunków poprzez powiększenie powierzchni jego nieruchomości położonej na działce nr [...], której jest współwłaścicielem. Z tych też względów przystąpił do przetargu nieograniczonego na wydzierżawienie przedmiotowej działki wpłacając wadium. Z uwagi na odwołanie przetargu skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o wydzierżawienie lub sprzedaż działki nr [...]. Skarżący uważa, iż Rada Gminy Mniszków dopuściła się naruszenia przepisu art. 64 Konstytucji poprzez nieuprawnione i uprzywilejowane traktowanie dotychczasowego dzierżawcy działki nr [...] a w konsekwencji dyskryminacji innych podmiotów, w tym skarżącego, bezpośrednio zainteresowanego realizacją swoich praw. Interes prawny skarżącego, jego zdaniem, wynika z konstytucyjnego prawa do własności wzmocnionego nakazem przestrzegania przez władze publiczne zasady równości wszystkich wobec prawa a ponadto wprost z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. i wyraża się w uprawnieniu do nabycia w drodze bezprzetargowej prawa własności – w niniejszej sprawie działki nr [...] – w celu polepszenia warunków zagospodarowania nieruchomości już posiadanej przez skarżącego. Ponadto pomiędzy interesem prawnym skarżącego a uchwałą Rady Gminy w Mniszkowie istnieje bezpośredni związek, bowiem narusza ona wynikające ze wskazanych przepisów uprawnienia skarżącego do nabycia własności nieruchomości sąsiedniej i jednocześnie poprawy warunków zabudowy i korzystania z nieruchomości własnej. Wskazany interes nie jest interesem faktycznym – ja podnosił Sąd, ale interesem prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego, które zostały naruszone przez niezgodne z prawem działanie organów. Wobec tego również Wojewódzki Sąd dopuścił się naruszenia art. 50 § 1 P.p.s.a. jako konsekwencja błędnej wykładni przepisów prawa materialnego i uznania przez Sąd, iż skarżący nie posiada interesu prawnego we wniesieniu skargi na podstawie art. 101 u.s.g., a jedynie interes faktyczny. Ponieważ, zdaniem skarżącego, jego interes prawny został wykazany, jest on podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi, jak również zainteresowanym merytoryczną kontrolą przedmiotowej uchwały, która jest sprzeczna z prawem i powinna zostać stwierdzona jej nieważność. Sąd I instancji dopuścił się naruszenia ww. przepisu, które ma niewątpliwie wpływ na wynik postępowania, bowiem zamyka możliwość realizacji uprawnień wynikających z przepisów prawa materialnego jak również wyłącza możliwość merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały i doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegała oddaleniu. Zasadnie Sąd I instancji przyjął, iż skarżący nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały. Powołany w skardze kasacyjnej przepis nie wskazuje bowiem na ten interes. Przede wszystkim odnosi się on do zbycia przez gminę nieruchomości, a taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Kwestionowana uchwała odnosi się do dzierżawy nieruchomości. W stanie prawnym niniejszej sprawy żaden przepis prawa materialnego nie nakłada na gminę obowiązku zbycia przedmiotowej nieruchomości. W związku z tym skarżący nie może wystąpić z takim roszczeniem. Natomiast powołany przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się do trybu zbycia nieruchomości. Niezależnie od tego czy w niniejszej sprawie w ogóle zachodziłyby przesłanki określone w tym przepisie do zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej, bowiem wszystkie warunki wskazane w tej normie muszą zachodzić kumulatywnie, a więc również przesłanka braku możliwości zagospodarowania przyległych nieruchomości jako nieruchomości odrębne, to przepis ten nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Nie stanowi on bowiem podstawy roszczenia o zbycie przedmiotowej nieruchomości. Natomiast jak to podniesiono wyżej, przedmiotem zakwestionowanej uchwały nie jest zbycie, ale jej dzierżawa. W takiej sytuacji wskazany przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w żaden sposób nie został naruszony kwestionowaną uchwałą. A co za tym idzie przepis ten nie może stanowić źródła interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego do zaskarżenia uchwały, co prawidłowo przyjął Sąd I instancji. W związku z tym nie można zarzucić Sądowi naruszenia przepisu art. 101 cyt. ustawy o samorządzie gminnym, który uzależnia możliwość zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego jedynie przez podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie został naruszony daną uchwałą organu gminy. Podobnie niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd art. 50 § 1 ww. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przede wszystkim wskazać należy, iż powyższy przepis ma charakter les generalis i znajduje zastosowanie wtedy, gdy legitymacja skargowa nie została odmiennie określona w innych ustawach, o czym stanowi § 2 art. 50. Taką ustawą jest właśnie ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) określająca w art. 101 § 1 podstawy legitymacji do zaskarżenia uchwały organu gminy. Stanowi ona lex specialis w stosunku do unormowań zawartych w § 1 art. 50 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w związku z tym Sąd I instancji nie mógł naruszyć tego przepisu, bowiem do ustalenia legitymacji skargowej miał zastosowanie art. 101 § 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 50 § 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.