VI SA/Wa 1281/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2009 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] wymierzającą C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej także jako skarżąca) karę pieniężną w wysokości 118.080,00 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi krajowej [...] w rejonie ul. [...] ([...]) w okresie od [...] czerwca 2007 r. do [...] kwietnia 2008 r. i umieszczenie w nim fundamentu reklamy o łącznej powierzchni rzutu poziomego 9 m2. Niniejsze decyzje zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Prezydent W. zezwolił skarżącej na zajęcie odcinka pasa drogowego [...] w rej. ul. [...] ([...]) o powierzchni 10,50 m2, wg. lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik Nr 1 decyzji, oraz umieszczenie w nim reklamy w okresie od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] lutego 2007 r. W punkcie 8i załącznika Nr 2 pt. "Warunki Zajęcia Pasa Drogowego i Umieszczenia Reklamy" będącego integralną częścią ww. decyzji zarządca drogi określił, iż "wnioskodawca zobowiązany jest do usunięcia reklamy i doprowadzenia miejsca jej ustawienia do stanu poprzedniego oraz powiadomienia o tym zarządu drogi w przypadku wcześniejszej rezygnacji, cofnięcia lub wygaśnięcia decyzji. Jednocześnie w myśl pkt 9 ww. załącznika do decyzji każdorazowe zajęcia pasa drogowego w celu montażu i demontażu nośnika reklamowego wymaga uzyskania zgody Zarządu Dróg Miejskich w W. Od ww. decyzji skarżąca wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. zezwoliło na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] czerwca 2007 r. Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który to wyrokiem z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1289/07 oddalił skargę. Jednocześnie skarżąca w dniu [...] lipca 2007 r. złożyła kolejny wniosek (uzupełniony w dniu [...] listopada 2007 r.) o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tej samej lokalizacji, to jest przy [...] w rej. ul [...] ([...]) w celu umieszczenia w nim reklamy (dwustronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 36,00 m2 w okresie od dnia [...] kwietnia 2007 r. do dnia [...] marca 2008 r. W wyniku rozpoznania tego wniosku, organ pierwszej instancji decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. umorzył postępowanie administracyjne za okres od dnia [...] kwietnia 2007 r. do dnia [...] lipca 2007 r. i odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia [...] lipca 2007 r. do dnia [...] marca 2008 r. Następnie w dniu [...] kwietnia 2008 r. w okresie rutynowej kontroli pasa drogowego [...] w rej. ul [...] ([...]) organ stwierdził dalsze funkcjonowanie fundamentu reklamy w tym pasie drogowym. W świetle powyższych ustaleń, organ pierwszej instancji stwierdził, że fundament reklamy należy do skarżącej, która zajmowała pas drogowy przez 328 dni bez zezwolenia. Całkowita powierzchnia fundamentu wynosi 9,00 m2. W oparciu o powyższe dane organ wyliczył i nałożył na skarżącą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w wysokości 11 808,00 zł, stanowiącą iloczyn powierzchni rzutu poziomego fundamentu 9 m2 i ustalonej stawki opłaty w wysokości 4,00 zł/m2 dziennie powiększonej dziesięciokrotnie i 328 dni zajęcia terenu. Skarżąca Spółka złożyła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zarzucając: 1) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie błędnych ustaleń faktycznych, w tym wadliwego przyjęcia, iż fundament reklamy należy do skarżącej, której to okoliczności organ w ogóle nie wyjaśnił, 2) przeprowadzenie kontroli pasa drogowego w dniu [...] kwietnia 2008 r. bez udziału strony kontrolowanej i bez zawiadomienia strony, co skutkuje, iż wizja w terenie nie może stanowić dowodu w sprawie, 3) brak zgromadzenia dowodów, iż znajdujący się w pasie drogowym fundament reklamy można przypisać jako umieszczony przez skarżącą mimo, że podczas wizji lokalnej w dniu [...] kwietnia 2008 r. przedstawiciel spółki zakwestionował tę okoliczność, 4) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego rozstrzygnięcia. W wyniku rozpoznania odwołania, organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy oraz wskazał na harmonogram istotnych dla sprawy czynności podjętych przez skarżącą oraz inne podmioty. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że skarżąca jest właścicielem fundamentu reklamy. Świadczą o tym zebrane w sprawie materiały dowodowe, w tym przedłożony przez skarżącą podkład geodezyjny oraz zdjęcia sytuacyjne przedmiotowego pasa drogowego wykonane w różnym okresie czasu. Skarżąca była również zainteresowana dalszym funkcjonowaniem reklamy. Organ uznał również za bezpodstawny zarzut skarżącej dotyczący przeprowadzenia kontroli pasa drogowego bez jej udziału. Na tę okoliczność Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołało wyrok NSA, sygn. akt I OSK 431/05 z dnia 8 lutego 2006 r., odnoszący się do czynności kontrolnych organu. Stwierdzono w nim, że do czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ administracji publicznej przed wszczęciem postępowania administracyjnego przepisy k.p.a. nie mają zastosowania. Na decyzję organu II instancji Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] marca 2009 r. Zarzuciła jej naruszenie: 1) art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1984 r., Nr 15, poz. 60 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, że samo ustalenie faktu, kto jest właścicielem obiektu budowlanego nielegalnie ustawionego w pasie drogowym uzasadnia nałożenie na ten podmiot kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, podczas gdy z treści powołanego przepisu wyraźnie wynika, że karę pieniężną nakłada się na tego, kto nielegalnie "zajął pas drogowy", a więc niezbędne staje się niebudzące wątpliwości udowodnienie, że dany podmiot zajął pas drogowy lub, że zajęcia dokonano w jego imieniu. 2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji podczas, gdy decyzja winna zostać uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia w myśl art. 138 § 2 k.p.a., gdyż zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, ponieważ postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego i jest niewystarczające do ustalenia stanu faktycznego sprawy; 3) art. 77 § 1 w związku z art. 7 i 15 k.p.a. poprzez niezgromadzenie przez organ dowodów na okoliczność, iż pas drogowy został zajęty przez skarżącą, iż znajdujący się w pasie drogi fundament stanowi jej własność wraz z jednoczesnym pominięciem kategorycznego twierdzenia skarżącej, w ocenie której nie jest ona właścicielem tego fundamentu, 4) art. 10 § 1, 79 i 81 w związku z art. 75 § 1 kpa poprzez przyjęcie przez organ odwoławczy, że przeprowadzenie przez organ I instancji kontroli pasa drogowego bez udziału przedstawiciela strony kontrolowanej, jak również z zaniechaniem zawiadomienia przez organ strony kontrolowanej o terminie przeprowadzenia przedmiotowych czynności, a zatem z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, stanowi ważny dowód z oględzin miejsca w niniejszym postępowaniu; 5) art. 80 w związku z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie dowolnych ustaleń faktycznych, w tym wadliwego przyjęcia przez organ, iż przedmiotowy obiekt budowlany w postaci fundamentu należy do skarżącej, że pas drogowy został zajęty przez nią i że zajęcie trwało przez okres 328 dni; 6) art. 138 k.p.a. poprzez niepełne rozpatrzenie przez organ II instancji wszystkich zarzutów skarżącej, a mianowicie zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie braku uzasadnienia faktycznego przesłanki zajęcia pasa drogowego i długości zajęcia; 7) art. 107 § 3 w związku z art. 8 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak w treści decyzji uzasadnienia faktycznego, które wskazywałoby na podstawę faktyczną zaskarżonego rozstrzygnięcia, w tym wskazanie dowodu na okoliczność, że to ona dokonała zajęcia przedmiotowego pasa drogowego, brak w treści decyzji wskazania podstawy prawnej wskazującej na status przedmiotowej drogi oraz na wysokość stawki dziennej kary pieniężnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie. W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżąca przedłożyła swoje stanowisko dotyczące argumentów zawartych w odpowiedzi organu na skargę i podtrzymała dotychczas podniesione zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, p. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga C. Sp. z o.o. nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze Spółka podnosi zarzuty natury formalnoprawnej sprowadzające się do wykazania, iż organ zarówno I jak i II instancji nie wyjaśnił sprawy należycie, naruszył zasadę przeprowadzenia dowodu po uprzednim powiadomieniu strony jak również wydane rozstrzygnięcia w sprawie nie zostały prawidłowo uzasadnione. Powyższe uchybienia, zdaniem skarżącej, skutkowały naruszeniem prawa materialnego poprzez nałożenie na nią niesłusznie kary pieniężnej o znacznej wysokości. Podnoszone przez spółkę argumenty dotyczące wadliwości decyzji organów obu instancji nie są zasadne. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił przepis art. 40 ust. 12 i 13 oraz art. 40 d ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19 p. 115 z późn. zm.). W myśl pierwszego z tych przepisów za zajęcie pasa drogowego 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi – zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. Z kolei art. 40 ust. 6 stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego, liczbę dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W świetle powyższego zadaniem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest ustalenie w sposób prawidłowy i niewątpliwy, czy i w jakim okresie dany obiekt zajmował pas drogowy bez zezwolenia oraz określenie powierzchni zajęcia. W niniejszej sprawie, według oceny Sądu, czas zajęcia pasa drogowego przez skarżącą po upływie terminu określonego w zezwoleniu został ustalony prawidłowo. Bezspornie Spółka na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2007 r. była uprawniona do zajęcia pasa drogowego pod reklamę do dnia [...] czerwca 2007 r. Po tym dniu, mimo, iż toczyło się postępowanie administracyjnosądowe a potem nowe postępowanie o zajęcie pasa drogowego skarżąca była obowiązana do usunięcia obiektu reklamowego i do powiadomienia o tym zarządcy drogi (pkt 8 i załącznika Nr 2 pt "Warunki zajęcia pasa drogowego i umieszczenia reklamy"). Skoro skarżąca tego nie uczyniła organ w dniu wizji tj. [...] kwietnia 2008 r. był uprawniony do przyjęcia, że znajdujący się w tej samej lokalizacji fundament reklamy należy do spółki. Według oceny Sądu, dopuszczalne w sprawie jest przyjęcie domniemania faktycznego, że skoro do ostatniego dnia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ([...] czerwca 2007 r.) reklama znajdowała się w pasie drogowym, a skarżąca w dalszym ciągu ubiegała się o zezwolenie na funkcjonowanie reklamy oraz, że fundament reklamy znajdował się w pasie drogowym w dniu [...] kwietnia 2008 r. to logicznym jest, że przedmiotowy obiekt nie został zdemontowany w okresie, w którym strona dochodziła wydania zezwolenia na dalsze jego funkcjonowanie. Istnienie fundamentu potwierdziły czynności kontrolne w dniu [...] lutego i [...] kwietnia 2008 r., jak również oględziny z udziałem strony w dniu [...] kwietnia 2008 r., w czasie którym wyliczono powierzchnię zajęcia pasa drogowego. Nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje okoliczność, iż czynności kontrolne w dniu [...] marca 2009 r., a więc już po decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. umarzającej postępowanie i odmawiającej Spółce wydania zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego wykazały, że przedmiotowy fundament został usunięty z pasa drogowego zaś teren zajęcia przywrócony do stany poprzedniego. Według oceny Sądu powiązanie ze sobą wszystkich tych okoliczności doprowadziło organ do słusznego wniosku, że spółka w okresie od [...] czerwca 2007 r. do [...] kwietnia 2008 r. bez zezwolenia zajmowała pas drogowy, a zatem nałożenie na nią kary pieniężnej było zasadne. Wbrew twierdzeniom strony organ wyjaśnił sprawę należycie, a wydane rozstrzygnięcie w sprawie uzasadnił zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Wysokość kary pieniężnej została wyliczona zgodnie z przepisami prawa. Co do czynności kontrolnych w dniu [...] lutego 2008 r. i [...] kwietnia 2008 r., należy stwierdzić, że miały one miejsce przed wszczęciem postępowania administracyjnego i mogły odbyć się bez udziału strony. Ostateczne rozstrzygnięcie zostało oparte m.in. w oparciu o ustalenia z wizji, która odbyła się w dniu [...] kwietnia 2008 r., w której strona uczestniczyła zaś sporny fundament znajdował się pasie drogowym. Z wszystkich względów Sąd uznając zarzuty skargi za bezpodstawne, na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.