II OSK 548/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant asystent sędziego Anna Sidorowska - Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej U. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1190/09 w sprawie ze skargi "A" S.A. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok, 2) oddala skargę, 3) zasądza od skarżącego "A" S.A. z siedzibą w P. na rzecz wnoszącej skargę kasacyjną U. B. kwotę 297 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. S.A. z siedzibą w P., uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę pawilonu handlowo-biurowego i związanych z nim urządzeń technicznych. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jarosławiu nakazał skarżącemu P. S. A. rozbiórkę pawilonu handlowo-biurowego i związanych z nim urządzeń technicznych, zlokalizowanego na stacji benzynowej nr [...] w J. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2009 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego utrzymał w mocy decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. nakazującej rozbiórkę. W uzasadnieniu organ wskazał, że murowany pawilon handlowo-biurowy został samowolnie wybudowany w latach 1987-88 w miejsce istniejącego kiosku drewnianego. Zdaniem organu obowiązujący w dacie budowy obiektu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 10 października 1984 r. zawierał zbyt ogólne sformułowania, a zatem powinien być interpretowany pod kątem zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Jarosławia z dnia 13 listopada 1992 r., który stacje paliw przeznaczał do przeniesienia w inne miejsce. Ponadto ostateczne postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2000 r. utrzymujące w mocy postanowienie Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w Jarosławiu z dnia [...] lutego 1998 r. negatywnie opiniuje pod względem sanitarnym możliwość legalizacji kiosku towarowego, zbiornika podziemnego i dystrybutora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. W ocenie Sądu pierwszej instancji skutki samowoli budowlanej dokonanej przez skarżącą w latach 1987-1988 organy powinny ocenić jedynie w świetle przepisów obwiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego planu z dnia 10 października 1984 r. wynika, że teren, na którym wzniesiony został pawilon handlowo-biurowy oznaczony był symbolem "KS" i przeznaczony dla terenów komunikacji samochodowej. Plan zezwalał więc na budowę obiektów związanych z komunikacją samochodową, w tym obiektów budowlanych służących takiej obsłudze. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wadliwe było zatem odniesienie się do zapisów kolejnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu 13 listopada 1992 r. Z tych przyczyn nie ma również znaczenia w tej sprawie negatywna ocena Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w Jarosławiu z dnia [...] lutego1998 r. oraz rozstrzygnięcia sądów dotyczące innych urządzeń i obiektów budowlanych wzniesionych na stacji benzynowej w okresie obowiązywania innych rozstrzygnięć planistycznych. W skardze kasacyjnej od wyroku uczestnik postępowania U. B. zarzuciła naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., art. 145 § 1 pkt 1 lit a i 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 156 ust. 1 pkt 2 K.p.a. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną kluczowe znaczenie w tej sprawie ma odniesienie się do postanowień wszystkich miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego odnośnie przeznaczenia zagospodarowania terenu u zbiegu ul. P. i K. w J. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Jarosławia z dnia 4 grudnia 1969 r. klasyfikował teren jako przeznaczony pod zieleń parkową, z dopuszczeniem remontów bieżących istniejącej zabudowy. Kolejny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Jarosławia z dnia 10 października 1984 r., obowiązujący w czasie realizacji pawilonu handlowo usługowego klasyfikował teren, na którym usytuowana jest stacja symbolem KS – komunikacja samochodowa. Cześć opisowa planu z 10 października 1984 r. zaginęła. Z samego oznaczenia KS nie można wysnuć wniosku, że jest dopuszczalne lokowania tam stacji paliw, jak również jej modernizacja czy rozbudowa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Jarosławia z dnia 13 listopada 1992 r. wskazuje, że teren, na którym znajduje się stacja należy przeznaczyć wyłącznie pod zieleń, natomiast stację benzynową, ze względu na jej uciążliwość dla sąsiedniej zabudowy, przeznaczyć do przeniesienia na ul. 3-go Maja. Do czasu przeniesienia stacji zakazano jej rozbudowy i modernizacji. Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że wobec braku części opisowej planu z 10 października 1984 r., aby dokonać należytej jego interpretacji, organ nadzoru jedynie odwołał się do planu z 1992 r. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że plan z 10 października 1984 r. zezwalał na budowę obiektów budowlanych związanych z komunikacją samochodową jest wadliwe. Przytaczając takie podstawy kasacyjne wnosząca skargę kasacyjną wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna U. B. została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej P.p.s.a., albowiem stwierdził naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) oraz art. 156 § 1 K.p.a. Oznacza to, że w ocenie Sądu pierwszej instancji, organy w postępowaniu nieważnościowym, odmawiając stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r., wydanej przez Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jarosławiu, naruszyły te przepisy, albowiem ocena skutków samowoli budowlanej (wybudowanie pawilonu bez pozwolenia na budowę w latach 1987-1988) może być dokonana wyłącznie na podstawie obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (planu uchwalonego 10 października 1984 r.), zaś plan ten określał teren, na którym znajdowała się stacja benzynowa, symbolem "KS", jako przeznaczony dla terenów komunikacji samochodowej, a więc plan zezwalał na budowę obiektów związanych z komunikacją samochodową, w tym obiektów budowlanych służących takiej obsłudze. Do tej sytuacji zdaniem Sądu pierwszej instancji nie mają znaczenia, ani wcześniejsze i późniejsze miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, ani opinie organów inspekcji sanitarnej o negatywnym oddziaływaniu stacji benzynowej na zdrowie ludzi, ani też wyroki sądów administracyjnych dotyczące innych obiektów budowlanych na stacji benzynowej. W skardze kasacyjnej trafnie podniesiono, że stanowisko Sądu pierwszej instancji nie jest prawidłowe, gdyż nie było podstaw do stwierdzenia, że decyzje nadzorcze organów administracji pierwszej i drugiej instancji odmawiające stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji o nakazie rozbiórki pawilonu, zostały wydane z naruszeniem wskazanych przepisów. Kwestionowana decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r. jest oceniana w odrębnym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji co oznacza, że odmowa stwierdzenia nieważności tej decyzji, mogła być uznana za sprzeczną z prawem, wówczas gdyby istniały podstawy do przyjęcia, że zachodzi przyczyna nieważności tej decyzji określona w art. 156 § 1 K.p.a. W ocenie organów nadzoru brak jest podstaw do przyjęcia, iż kwestionowana decyzja o nakazie rozbiórki pawilonu dotknięta jest nieważnością, a w szczególności, że została wydana z rażącym naruszeniem art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Odmienna ocena Sądu pierwszej instancji nie uwzględnia wszystkich okoliczności sprawy, a zwłaszcza treści kwestionowanej decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz treści decyzji organów nadzoru z dnia [...] lutego 2009 r. (organu pierwszej instancji) i z dnia [...] maja 2009 r. (organu drugiej instancji), a także znaczenia prawomocnych wyroków sądów administracyjnych dotyczących innych obiektów budowlanych na stacji benzynowej nr [...] w J., których odpisy były w aktach administracyjnych. Po pierwsze, z kwestionowanej decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. wynika ponad wszelką wątpliwość, że nakaz rozbiórki pawilonu handlowo-biurowego, wybudowanego w latach 1987-1988 bez pozwolenia na budowę, został wydany z tego powodu, że znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę (art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.), ale także z tego powodu, że pawilon ten jako element stacji benzynowej, powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.). W końcowej części uzasadnienia tej decyzji organ powołał się na postanowienia organów inspekcji sanitarnej oraz prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 27 marca 2002 r., sygn. akt SA/Rz 836/00, w którym dokonano oceny, iż ustalenia kolejnych planów zagospodarowania przestrzennego miasta Jarosławia, poczynając od planu miejscowego z 1969 r., przewidywały likwidację stacji benzynowej nr [...], wprowadzały zakaz jej rozbudowy i modernizacji, zaś rozbudowa tej stacji spowodowała "pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia w porównaniu do stanu pierwotnego". Oznacza to, że decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. nie można zakwestionować w postępowaniu nieważnościowym, jeżeli nie jest kwestionowany nakaz rozbiórki pawilonu z uwagi na spowodowanie pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Z tego względu nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że orzeczenia organów inspekcji sanitarnej i prawomocny wyrok NSA z dnia 27 marca 2002 r. nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w rozpoznawanej sprawie. Po drugie, jakkolwiek prowadzone były odrębne postępowania co do poszczególnych obiektów budowlanych na stacji benzynowej nr [...] w J., to nie ulega wątpliwości, iż każdy z tych obiektów (zbiornik, dystrybutor, pawilon) został wybudowany w tym samym celu i łącznie obiekty te składają się na stację benzynową. Również to, że poszczególne obiekty były wykonywane w różnym czasie nie może prowadzić do zerwania związku funkcjonalnego między tymi obiektami, które tworzyły jedną całość jako stacja benzynowa. Oceniając decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. o nakazie rozbiórki pawilonu, nie można pominąć, że prawomocnym wyrokiem z dnia 26 listopada 2004 r., sygn. akt SA/Rz 2571/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] listopad 2002 r. dotyczącą nakazu rozbiórki zbiornika o pojemności 20 m3 na stacji benzynowej nr [...] w J., wybudowanego bez pozwolenia na budowę w 1969 r. oraz prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II SA.Rz 855/06, którym została oddalona skarga na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2006 r. dotycząca nakazu rozbiórki dystrybutora na stacji benzynowej nr [...] w J., wybudowanego bez pozwolenia na budowę (skarga kasacyjna P. SA od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1288/07). Z wyroków tych i zawartych w nich ocen prawnych wynika, że stacja benzynowa była rozbudowana i modernizowana wbrew postanowieniom kolejnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Jarosławia oraz powodowała pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia, co uniemożliwiało zalegalizowanie poszczególnych obiektów wybudowanych bez pozwolenia na budowę. Oceny te nie mogły być pominięte w sprawie dotyczącej pawilonu, który stanowi tylko jeden z elementów stacji benzynowej, której funkcjonowanie powoduje pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Skoro oceny te dotyczą funkcjonowania stacji benzynowej jako takiej, to tym samym dotyczą poszczególnych obiektów budowlanych i to bez względu na to, kiedy zostały one wykonane. Nie jest więc trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż te prawomocne wyroki nie mają znaczenia w rozpoznawanej sprawie, która dotyczy pawilonu handlowo-biurowego jako jednego z elementów stacji benzynowej. Po trzecie, nie można zgodzić się z oceną Sądu pierwszej instancji, iż organy nadzoru naruszyły przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż odniosły się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Jarosławia z dnia 13 listopada 1992 r., podczas gdy powinny oceniać skutki samowoli budowlanej dokonanej w latach 1987-1988 wyłącznie na podstawie obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego z dnia 10 października 1984 r., który zezwalał na tym terenie na budowę obiektów związanych z komunikacją samochodową (teren oznaczony był symbolem "KS"), w tym obiektów budowlanych służących takiej obsłudze. Z przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nie wynika, iż skutki samowoli budowlanej mają być odnoszone jedynie do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie dokonania samowoli budowlanej. Przepis ten stanowi, że obiekt budowlany wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy podlega przymusowej rozbiórce, jeżeli znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Ponadto z akt sprawy wynika, że zachowały się jedynie fragmenty miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1984 r. i nie jest możliwe pełne odtworzenie ustaleń tego planu, co do przeznaczenia i zabudowy terenu oznaczonego symbolem "KS". W pełni zasadne było zatem dokonanie ustaleń dotyczących przeznaczenie tego terenu i warunków jego zabudowy na podstawie planu miejscowego z dnia 4 grudnia 1969 r., a także planu miejscowego z dnia 13 listopada 1992 r. tak jak uczynił organ wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. o nakazie rozbiórki pawilonu oraz organy nadzoru wydając decyzje o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. Z materiałów zgromadzonych w sprawie w żadnym razie nie wynika, iż oznaczenie terenu symbolem "KS" (komunikacja samochodowa) należy rozumieć, tak jak przyjął Sąd pierwszej instancji, że "plan zezwalał więc na budowę obiektów związanych z komunikacją samochodową, w tym obiektów budowlanych służących takiej obsłudze". Można to było rozumieć jedynie jako potwierdzenie istniejącej zabudowy, jednakże, ż uwagi na ustalenia wcześniejszego i późniejszego planu, bez możliwości przebudowy, rozbudowy lub modernizacji. Takie znaczenie przeznaczenia tego terenu na podstawie planów miejscowych odnośnie stacji benzynowej, zostało przyjęte w prawomocnych wyrokach dotyczących obiektów budowlanych stacji benzynowej. Oznacza to, że także z tego powodu organy nadzoru nie miały podstaw do stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. o nakazie rozbiórki pawilonu stacji benzynowe z powodu rażącego naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, że wnosząca skargę kasacyjną U. B. jest stroną w tej sprawie. Stosownie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04 (ONSAiWSA z 2005 r. z 4, poz. 62) Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, może z urzędu badać, czy skarga kasacyjna została wniesiona przez stronę (art. 173 P.p.s.a.). Na podstawie akt administracyjnych należy stwierdzić, iż U. B. brała udział w postępowaniu dotyczącym poszczególnych obiektów budowlanych stacji benzynowej, w tym także w postępowaniu, w którym została wydana kwestionowana decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Interes prawny U. B. w tych sprawach wynika z posiadania nieruchomości w sąsiedztwie stacji benzynowej. Kwestia ta została wyjaśniona w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 19 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 907/97 w sprawie ze skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych stacji benzynowej nr [...] w J. NSA nie podzielił zarzutów, iż U. B. nie ma przymiotu strony w sprawie dotyczącej obiektów budowlanych stacji benzynowej, ponieważ skoro posiada zabudowane nieruchomości w bliskim sąsiedztwie stacji benzynowej, to ma w pełnym zakresie przymiot strony. W tym stanie rzeczy należało przyjąć, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. Rozpoznając skargę, z przyczyn wyżej przedstawionych, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie ma podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz art. 156 § 1 K.p.a., a zarzuty podniesione w skardze nie są zasadne. Dodatkowo należy podnieść, że kwestia ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. była rozpatrywana, co wynika z akt administracyjnych postępowań dotyczących obiektów budowlanych stacji benzynowej toczących się od 1995 r. Skoro zaś istniały podstawy do nakazania rozbiórki, nie jest trafny zarzut naruszenia art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., jak też zarzut naruszenia przez organy nadzoru przepisów art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Z tych przyczyn skarga nie może być uwzględniona i podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.a.a O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez U. B. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.