II SA/Go 667/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Krystyna Skowrońska – Pastuszko /spr./ Protokolant sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2009 r. sprawy ze skargi D.P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]r. nr [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku D.P. odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za okres marzec – październik 2008r. w łącznej kwocie 2.539,26 zł, w tym: kwota składek na ubezpieczenia społeczne z odsetkami wynosiła 765,32 zł, natomiast kwota składek na ubezpieczenie zdrowotne z odsetkami wynosiła 1.773,94 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że działał zgodnie z przepisami art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), zwanej u.s.u.s. , w myśl których należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Organ wskazał też na dyspozycję art. 28 ust. 3a u.s.u.s., który przewiduje w uzasadnionych przypadkach możliwość umorzenia należności z tytułu składek, mimo niewystępowania ich całkowitej nieściągalności. Z ustaleń organu wynikało, że D.P. prowadził działalność gospodarczą w okresie od [...] grudnia 2007 r. do [...] grudnia 2008 r. , obecnie nie osiąga dochodu, jego żona pobiera zasiłek dla bezrobotnych. Ponadto ustalono, że na wnioskodawcy ciążą liczne zobowiązania, nie posiada on nieruchomości, rodzina nie korzysta z pomocy społecznej. W ocenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można stwierdzić, że w przypadku D.P. zachodzą okoliczności dające podstawę do umorzenia należności jako całkowicie nieściągalnych. Organ uznał, że żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności, enumeratywnie wymienionych w art. 28 ust. 3 u.su.s. nie ma zastosowania. Wskazał, że dotychczas nie było prowadzone przymusowe dochodzenie należności, w związku z czym brak jest stwierdzonej całkowitej nieściągalności przez naczelnika urzędu skarbowego bądź komornika sądowego. Odnośnie umorzenia zadłużenia na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365), zwanego rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych zauważył, że oceny okoliczności dokonuje w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w tym przedstawiony przez stronę postępowania, natomiast na zobowiązanym ciąży obowiązek ich wykazania, rozumiany jako konieczność przedłożenia przez stronę materiału dowodowego uzasadniającego wniosek. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał przy tym, że D.P. dostarczył dokumenty związane z zadłużeniem, jednak nie udzielił informacji i nie przestawił dokumentów potwierdzających ponoszone koszty związane z leczeniem, jak również dotyczących wydatków związanych z utrzymaniem gospodarstwa domowego oraz nie przedłożył aktualnego zaświadczenia o stanie zdrowia. Według organu brak wymienionych dokumentów uniemożliwił mu przeprowadzenie rzetelnej analizy sytuacji finansowo-zdrowotnej. W konkluzji Zakład podał, że analizując uregulowania prawne dotyczące możliwości umorzenia należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności i odnosząc je do sytuacji D.P. należało stwierdzić, że okoliczności wskazane we wniosku o umorzenie, a przede wszystkim trudności finansowe uniemożliwiające spłatę należności składkowych, nie są wystarczającym argumentem do wydania pozytywnej decyzji. Organ zwrócił przy tym uwagę, że opłacanie składek jest obowiązkiem wynikającym z zapisów ustawowych i że Zakład Ubezpieczeń Społecznych musi mieć na uwadze stan finansów publicznych. D.P. zaskarżył powyższą decyzję wskazując , że ogromne długi powstały w okresie prowadzenia przez niego działalności gospodarczej, a także oświadczając, że przedstawił wszelkie możliwe dokumenty naświetlające jego fatalną sytuację finansową. Podał, że egzystuje z żoną i synem tylko dzięki wsparciu rodziców i teściów. Zakład Ubezpieczeń Społecznych po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2009 r. o odmowie umorzenia. W uzasadnieniu wskazał m.in. , że D.P. jest zatrudniony na podstawie umowy o dzieło; w lutym 2009 r. osiągnął dochód z tego tytułu w wysokości 1.000 zł brutto. Organ stwierdził ponadto, że dokumenty dołączone do wniosku o ponowne rozpatrzenie, nie wniosły do sprawy "istotnych argumentów do zmiany decyzji". Zakład Ubezpieczeń Społecznych ponownie zajął stanowisko, że rozpatrując umorzenie w świetle przesłanek z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. nie można stwierdzić, by w sprawie zachodziły okoliczności dające podstawę do umorzenia należności jako całkowicie nieściągalnych. Uznał też za słuszne wskazanie w tym zakresie w postępowaniu pierwszej instancji, że za niewystępowaniem całkowitej nieściągalności przemawia fakt nieprowadzenia wobec D.P. postępowania egzekucyjnego. Organ przyznając, że D.P. obecnie znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, jednocześnie stwierdził, że ta sytuacja, która powoduje brak środków finansowych pozwalających na spłatę należności składkowych, nie jest wystarczającym argumentem do umorzenia zadłużenia. W konkluzji organ wskazał, że kierując się słusznym interesem społecznym oraz mając na względzie zabezpieczenie wypłat świadczeń dokonywanych przez ZUS, nie znalazł podstaw do umorzenia zadłużenia. Wywodził ponadto, że obowiązkiem każdego płatnika składek jest terminowe dokonywanie rozliczeń, a umorzenie należności jest instytucją o charakterze wyjątkowym i tylko w przypadku wystąpienia szczególnych okoliczności możliwe jest podjęcie decyzji o umorzeniu. Dodatkowo w uzasadnieniu decyzji drugiej instancji zostało stwierdzone, że decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. Zakład słusznie i zgodnie z obowiązującymi przepisami umorzył jednocześnie postępowanie w zakresie wniosku o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych , albowiem zgodnie z art. 30 u.s.u.s. , składki w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami tych składek, nie podlegają umorzeniu. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim D.P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności co do jego sytuacji majątkowej i życiowej. Według skarżącego nie zostały uwzględnione wszystkie zmiany stanu faktycznego w trakcie wydawania decyzji. Skarżący stwierdził ponadto, że w odmownej decyzji ZUS nie dostrzega znamion dobrej woli. Wskazał jeszcze, iż ma świadomość, że problemy wynikły z jego winy, niemniej jest w sytuacji bez wyjścia i uważa, że ZUS jako instytucja państwowa, która kieruje się interesem publicznym, powinien uwzględnić jego trudne położenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, przedstawiając stanowisko i argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podał, iż możliwość zarobkowania pozwala skarżącemu na realizację istniejących zobowiązań wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, bez uszczerbku dla utrzymania rodziny skarżącego. Według organu mimo obowiązku spłaty zadłużenia , posiadane dochody pozwolą skarżącemu zaspokoić bieżące potrzeby życiowe, zarówno jego własne, jak i jego rodziny. Wojewódzki Administracyjny zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), która w art. 1 ust. 2 określa, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) , zwanej P.p.s.a. Decyzja, na którą została wniesiona skarga, może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego przez Sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo. W myśl art. 145 §1 pkt 1 lit. a–c P.p.s.a. sąd uchyla zaskarżony akt, jeśli stwierdzi, że został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze wyżej wskazane reguły kontroli sądowoadministracyjnej, skargę D.P. należało uwzględnić, jakkolwiek z innych przyczyn, niż wynikające ze zgłoszonych zarzutów. Podkreślić przy tym trzeba, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu poddana kontroli sądowej decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r. jest wadliwa, bowiem nie wynika z niej, by w sposób dostateczny został wyjaśniony stan faktyczny, a co ważniejsze , Sąd stwierdził też, że organ przyjął błędne zasady zastosowania art. 28 u.s.u.s. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Natomiast stosownie do treści art. 28 ust. 3a tej ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r., które określa szczegółowe zasady umarzania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Jak z powyższego wynika, przewidziane w art. 28 ust. 2 i 3 uzależnienie umorzenia należności z tytułu składek od całkowitej ich nieściągalności nie dotyczy ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na ubezpieczenie społeczne. Do nich zalicza się również przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą, zobowiązanych do opłacania składek na swoje ubezpieczenie społeczne. Przy umarzaniu nieopłaconych przez nich należności nie stosuje się wymogu zaistnienia enumeratywnie określonych przesłanek całkowitej nieściągalności, lecz zawsze ocenia niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny po ewentualnym opłaceniu należności, z uwzględnieniem jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. Do takich zagrożeń zaliczono w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. pozbawienie zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, co musi być zawsze przedmiotem oceny wpływającej na wynik sprawy, a nie , jak w sprawach rozpoznawanych na podstawie art. 28 ust. 1 -3 u.s.u.s. , badanie istnienia przesłanek całkowitej nieściągalności. Powyższe stanowisko co do wyodrębnienia na gruncie art. 28 u.s.u.s. dwóch reżimów prawnych, na podstawie których można prowadzić postępowanie o umorzenie nieopłaconych składek zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. II GSK 650/08 (LEX nr 484039) i Sąd rozpoznający skargę w niniejszej sprawie w pełni je akceptuje. Jak wynika natomiast z zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji, organ powołał się zarówno na przepis art. 28 ust. 2 i 3, jak i art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Z treści uzasadnienia tych decyzji jednoznacznie też wynika, że rozpatrując wniosek D.P. badał przesłanki umorzenia należności ustanowione w obu wymienionych przepisach, przypisując nawet większe znaczenie sprawdzeniu, czy występuje całkowita nieściągalność należności z tytułu składek, przewidziana jako podstawa umorzenia w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. Takie postępowanie organu należy postrzegać w kategoriach naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie (np. cyt. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2009 r. oraz wyrok NSA z dnia 12 marca 2008 r., sygn. II GSK 451/07 (strona internetowa cbois.nsa.gov.pl) ukształtował się pogląd, że w świetle poprawnej wykładni art. 28 u.s.u.s. jest oczywiście błędne powoływanie się przez organ w uzasadnieniu decyzji jednocześnie na art. 28 ust. 2 i 3 oraz ust. 3a, bowiem są to przepisy normujące odmienne i wykluczające się sytuacje. Inne są bowiem podstawy prawne i motywy działania organu, który umarza należności z tytułu składek, gdy są one całkowicie nieściągalne, a inne wtedy, gdy należności te są ściągalne, ale ich ściągnięcie byłoby nadmiernie uciążliwe dla zobowiązanego i jego rodziny. Za cytowanymi orzeczeniami należy też stwierdzić, że przewidziane w art. 28 ust. 2 i 3 uzależnienie umorzenia należności z tytułu składek od całkowitej ich nieściągalności nie dotyczy ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na ubezpieczenie społeczne. Do nich zalicza się również przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą, zobowiązanych do opłacania składek na swoje ubezpieczenie społeczne. Przy umarzaniu nieopłaconych przez nich należności nie stosuje się wymogu zaistnienie precyzyjnie określonych przesłanek całkowitej nieściągalności, lecz zawsze ocenia niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny po ewentualnym opłaceniu należności, z uwzględnieniem jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. Biorąc powyższe pod uwagę należy zatem wskazać, że najpierw należy ustalić w sposób niewątpliwy , o jakie należności z tytułu składek chodzi, a dopiero potem rozważać, które przepisy dotyczące umorzenia należy zastosować. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba przede wszystkim podnieść, że z sentencji zaskarżonej decyzji i jej uzasadnienia nie wynika jednoznacznie, z jakiego tytułu powstały należności składkowe, będące przedmiotem postępowania o umorzenie, zainicjowanego przez D.P.. Wprawdzie z akt sprawy (k.171) zdaje się wynikać, że są to wyłącznie należności z tytułu składek na własne ubezpieczenie skarżącego, niemniej należy zwrócić uwagę także na końcowe stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, że decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. (pierwsza instancja) Zakład słusznie i zgodnie z obowiązującymi przepisami umorzył jednocześnie postępowanie w zakresie wniosku o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych, albowiem zgodnie z art. 30 u.s.u.s., składki w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami tych składek, nie podlegają umorzeniu. Jest to całkowicie niezrozumiałe, takiego bowiem rozstrzygnięcia decyzja z dnia [...] marca 2009 r. nie zawiera. Reasumując należy stwierdzić, że dopiero ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia, a następnie wyczerpująca ocena zgromadzonego materiału dowodowego, pozwoli na stwierdzenie, że uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Niewskazanie przez organ, istotnych dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia, okoliczności związanych z określeniem rodzaju (tytułu) należności składkowych będących przedmiotem postępowania umorzeniowego i wynikające z treści zaskarżonej decyzji wątpliwości w tym zakresie powodują uznanie, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i to w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia i wcześniej wskazane, błędne zastosowanie przepisów art. 28 u.s.u.s. spowodowało , że zaskarżona decyzja oraz na zasadzie art. 135 P.p.s.a , (uznając, że jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy), także poprzedzająca ją decyzja pierwszej instancji, zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien zatem precyzyjnie określić rodzaj i wysokość nieopłaconych składek (czy tylko własne wnioskodawcy, czy może jednak też pracownicze), a następnie stosownie do ustalonego rodzaju składek prawidłowo zastosować właściwe normy prawne i wydaną decyzję uzasadnić w sposób zgodny z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań wynikających z niniejszego uzasadnienia. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. Sąd nie orzekał w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania z tego względu, że ani w skardze, ani też do zamknięcia rozprawy skarżący nie zgłosił wniosku o przyznanie należnych kosztów.