II SA/Ol 812/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2009 r. sprawy ze skargi F. L. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie opinii w sprawie licencji pracownika ochrony fizycznej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego kwotę 100 zł. (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Wnioskiem z dnia 1 maja 2009 r. F.L. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z wniosek o wydanie licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia. Do wniosku załączył komplet wymaganych dokumentów, w tym orzeczenie lekarskie z dnia 14 maja 2009 r. stwierdzające, że wnioskodawca posiada zdolność fizyczną i psychiczną do wykonywania zadań pracownika ochrony fizycznej, określonych w art. 26 ust. 1 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia. Komendant Wojewódzki Policji, działając na podstawie § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 czerwca 1998 r. w sprawie wzoru i trybu wydawania licencji pracownika ochrony fizycznej i licencji pracownika zabezpieczenia technicznego oraz trybu i częstotliwości wydania przez organy Policji opinii o pracownikach ochrony (Dz.U. Nr 78, poz. 511) polecił Komendantowi Powiatowemu Policji w Bartoszycach sporządzenie opinii o F.L. Komendant Powiatowy Policji w B postanowieniem z dnia 4 czerwca 2009 r., wydanym na podstawie art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz.U. Nr 114, poz. 740 ze zm.) i § 10 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał negatywną opinię o F.L. W uzasadnieniu podał, że opiniowany posiada wykształcenie średnie i jest emerytem MSWiA. W miejscu zamieszkania posiada on dobrą opinię. W latach 2007 i 2008 Policja podejmowała interwencje domowe w związku z awanturami wszczynanymi przez wnioskodawcę. F.L. został też dwukrotnie objęty procedurą "Niebieskiej Karty". Wskazano ponadto, że nie był on zatrzymywany przez Policję oraz nie ustalono, czy utrzymuje kontakty ze środowiskiem przestępczym. W złożonym zażaleniu F.L. podał, że od ponad 6 lat jest emerytowanym policjantem KPP w B., gdzie pracował przez 21 lat. Stwierdził, że nie był karany sądownie, nie był zatrzymany, nie toczy się przeciwko niemu żadne postępowanie i posiada pozytywną opinię w środowisku. W wyniku wywiadu środowiskowego został jednak zaopiniowany negatywnie, a zasadniczą przyczyną były wyjaśnione nieporozumienia rodzinne. Obecnie ma bardzo dobre relacje z córką, której malutkim dzieckiem opiekuje się od ponad półtora roku. Zarzucił, że wywiad środowiskowy przeprowadzono nierzetelnie, gdyż nie przeprowadzono rozmów z członkami jego rodziny, a ponadto sporządzał go policjant, z którym jest w konflikcie. Postanowieniem z dnia 3 lipca 2009 r. Komendant Wojewódzki Policji w O. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podał w uzasadnieniu, że F.L. nadużywa alkoholu od wielu lat. W związku z tym dochodziło do awantur domowych. W jednostce Policji odnotowano bowiem interwencje domowe w dniach 21 marca 2007 r. i 7 lutego 2008 r. Po obu tych interwencjach rodzina była objęta procedurą "Niebieskiej Karty". W dokumentacji otrzymanej z Komendy Powiatowej Policji w B. znajdują się notatki urzędowe z wizyt sprawdzających stan bezpieczeństwa domowników i zachowanie się sprawcy przemocy w rodzinie, z których wynika, że postępowanie opiniowanego uległo poprawie, a wizyty dzielnicowego mobilizują go do powstrzymywania się od nadużywania alkoholu. Organ odwoławczy wskazał, że od czerwca 2007 r. F.L. nadal jednak upijał się, a w miesiącach lipcu i sierpniu 2008 r. zdarzały mu się jedno lub dwutygodniowe ciągi alkoholowe. Z notatki urzędowej sporządzonej w grudniu 2008 r. wynika, że choć nie wywołuje awantur, nadal nadużywa on alkoholu, a rodzina nauczyła się żyć z jego nałogiem. W miesiącu lutym 2009 r. zakończono procedurę "Niebieskiej karty", lecz problem alkoholowy strony nie został rozwiązany. W złożonej skardze F.L. zarzucił, że wydając opinię uwzględniono tylko negatywne fakty z jego życia rodzinnego, a pominięto pozytywną opinię z miejsca zamieszkania i informację z okresu jego pracy w Policji. Podniósł, że interwencje Policji, które były podstawą wydania negatywnej opinii, miały miejsce w 2007 r. i 2008 r., obecnie zaś stosunki rodzinne są poprawne. Zarzucił, że bezpodstawnie stwierdzono, że od wielu lat nadużywa on alkoholu. Z tych względów, w odczuciu skarżącego wydana o nim opinia jest tendencyjna i krzywdząca go. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Na rozprawie przed tut. Sądem pełnomocnik organu i skarżący podali, że w B. znajduje się wyłącznie Komenda Powiatowa Policji. Nie ma komisariatów Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez sądową kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, iż sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwianej zaskarżoną decyzją. Usunięcie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego może nastąpić, między innymi w przypadku gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu tego aktu organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika, że Sąd obowiązany jest uchylić zaskarżone postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 337). A zatem Sąd może zastosować ten przepis w przypadku jednoznacznego stwierdzenia, że organ dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania administracyjnego w sposób określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c cytowanej wyżej ustawy, co skutkowało uwzględnieniem wniesionej skargi. Zaskarżonym postanowieniem negatywnie zaopiniowano skarżącego, ubiegającego się o wydanie licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia. Wywiedziono bowiem, że pomimo posiadania pozytywnej opinii w miejscu zamieszkania, stale nadużywa on alkoholu. Stosownie do art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2005 r. Nr 145, poz. 1221, ze zm.) licencję pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia wydaje się osobie, która spełnia warunki, o których mowa w ust. 2 oraz posiada nienaganną opinię wydaną przez komendanta komisariatu Policji właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania. Opinię tę wydaje właściwy, ze względu na miejsce zamieszkania opiniowanego, komendant komisariatu Policji na polecenie komendanta wojewódzkiego Policji. Negatywna opinia jest podstawą do odmowy udzielenia wnioskowanej licencji, zgodnie z § 10 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia z dnia 4 czerwca 1998 r. w sprawie wzoru i trybu wydawania licencji pracownika ochrony fizycznej i licencji pracownika zabezpieczenia technicznego oraz trybu i częstotliwości wydawania przez organy Policji opinii o pracownikach ochrony (Dz. U. Nr 78, poz. 411). Prawodawca nie określił, jakimi kryteriami powinien kierować się organ Policji przy wydawaniu opinii o kandydatach na licencjonowanych pracowników ochrony, zarówno w przepisach powołanej wyżej ustawy, jak i w rozporządzeniu z dnia 4 czerwca 1998 r. Brak jest zatem jednoznacznych wskazówek dotyczących okoliczności, których zaistnienie uzasadniałoby wydanie pozytywnej opinii. Skoro jednak opinia taka wydawana jest przez komendanta komisariatu Policji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania opiniowanego, czyli organ, który potencjalnie może mieć najwięcej informacji o zainteresowanym - należy przyjąć, że co do zasady opinia ta powinna uwzględniać dane o sposobie zachowania się opiniowanego w różnych środowiskach, w tym m.in. w stosunkach sąsiedzkich, rodzinnych i zawodowych. Przy czym, opinia taka nie może być zbiorem opinii z różnych sfer życia opiniowanego, lecz ma być efektem oceny zebranych faktów w oparciu o ustawowe kryterium, którym jest "nienaganność". Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 1066/09, (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć też należy, że organ Policji, badając wymóg nienagannej reputacji, powinien zbadać zachowanie opiniowanego nie tylko w okresie bezpośrednio przed ubieganiem się o licencję, ale przede wszystkim powinien przeanalizować jego zachowanie się i postawę w stosunkach rodzinnych i sąsiedzkich w dłuższym okresie czasu (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 1/07, LEX nr 351045). Należy też zaznaczyć, że opinia taka powinna być wyczerpująco uzasadniona. Brak wyartykułowanych w normach prawnych kryteriów, którymi mógłby kierować się organ Policji prowadząc postępowanie, w wyniku którego wydaje opinię o posiadaniu przez określoną osobę przymiotu nienagannej opinii, powoduje, że organ ten ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 107 § 3 K.p.a. obowiązek prawidłowego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, lakoniczne uzasadnienia postanowień organów obu instancji nie spełniają wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wprawdzie organ odwoławczy powołał się na otrzymane z Komendy Powiatowej Policji w B. notatki urzędowe z wizyt sprawdzających stan bezpieczeństwa domowników, lecz brak jest wyczerpującej ich analizy i oceny. Ponadto, organy ograniczyły się w zasadzie do wykazania, jak skarżący jest postrzegany przez swoją rodzinę. Zaniechano przy tym jednak zasięgnięcia opinii członków rodziny skarżącego czy sąsiadów, co zarzucał skarżący. Organy nie skonfrontowały też swego stanowiska w zakresie dotyczącym nadużywania przez skarżącego alkoholu ze znajdującym się w aktach sprawy orzeczeniem lekarskim z dnia 14 maja 2009 r., z którego wynika, że F.L. posiada zdolność fizyczną i psychiczną do wykonywania zadań pracownika ochrony fizycznej, określonych w art. 26 ust. 1 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia. Dowody zebrane w sprawie, w szczególności dokumenty urzędowe, nie zastępują uzasadnienia, gdyż są one tylko podstawą wydania rozstrzygnięcia. Natomiast brak prawidłowego uzasadnienia stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organ administracji ma zatem obowiązek przedstawienia stanowiska w sprawie i podania jego motywów wraz z ich szczegółowym wyjaśnieniem. Na marginesie wyjaśnić skarżącemu należy, że niekaralność jest odrębną przesłanką, którą organ właściwy w sprawie wydania licencji bierze pod uwagę na podstawie art. 26 ust. 2 pkt 5 ustawy. Ponadto Sąd wskazuje, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 1/07, wyraził pogląd, że § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 4 czerwca 1998 r., w części dotyczącej odmowy wydania licencji w wyniku negatywnej opinii, wykracza poza zakres ustawowego upoważnienia przewidzianego w art. 30 ust. 5 ustawy o ochronie osób i mienia oraz jest niezgodny z art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie, gdyż nadaje opinii charakter wiążącego aktu współdziałania. Jednakże w niniejszej sprawie Sąd nie stosował powyższego przepisu, lecz oceniał przesłanki warunkujące wyrażenie pozytywnej opinii o osobie ubiegającej się o wydanie licencji pracownika ochrony pierwszego stopnia. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy wezmą pod uwagę dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów postępowania administracyjnego i uzasadnią swoje stanowisko zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Sąd wskazuje, że ponieważ zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały uchylone wyłącznie z przyczyn proceduralnych, wobec tego nie można przesadzić o treści postanowienia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uznając, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie odpowiada prawu z przyczyn wyżej wskazanych, należało skargę uwzględnić i orzec o uchyleniu tych postanowień na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 152 powołanej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.