VII SA/Wa 1332/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2009 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. znak [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. O. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2009r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 249/07, po ponownym rozpatrzeniu wniosku K. O. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. znak: [...]. Przedstawiając stan faktyczny sprawy GINB wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą P.P.H.U. M. I. K. pozwolenia na budowę targowiska na działce nr ew. [...] we wsi R. przy ulicy [...] róg ulicy [...]. Wnioskiem z dnia 10 listopada 2005 r. K. O. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005r. i decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Po rozpatrzeniu wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2006 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r., decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją GINB z dnia [...] grudnia 2006 r. W wyniku rozpatrzenia skargi K. O. i E. M., WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 249/07 uchylił decyzje GINB z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz z dnia [...] października 2006 r.. W powyższym wyroku Sąd wskazał, że GINB powinien skoncentrować się na sprawdzeniu zgodności weryfikowanej decyzji z decyzją Wójta Gminy R. z dnia [...] grudnia 2003 r. o warunkach zabudowy, w szczególności w zakresie wymaganej liczby miejsc parkingowych. Sąd wskazał, że z treści pkt 6 decyzji o warunkach zabudowy wynika, że inwestor zobowiązany był zapewnić m.in. wymaganą wskaźnikiem liczbę miejsc parkingowych tj. minimum 35 miejsc/1000 m2 targowiska, ewentualnie minimum 1,5 miejsca na stoisko. Decyzja z dnia [...] grudnia 2003 r. dotyczy warunków zabudowy wyłącznie na działce o nr ew. [...] zlokalizowanej przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...] we wsi R. w obszarze oznaczonym na mapie-załączniku do decyzji literami ABCD-A. Sąd podniósł, że z mapy sytuacyjno-wysokościowej projektu architektoniczno-budowlanego targowiska, zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. wynika natomiast, że miejsca parkingowe zostały zaprojektowane na działce [...] u zbiegu ul. [...] i ul. [...] oraz na działce nr [...] przy ul. [...], w stosunku do których inwestor nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i pozwolenia na budowę. Ponownie rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. znak: [...] GINB wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] Wójt Gminy R. ustalił dla P.P.H.U. M. I. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na urządzeniu targowiska - ustawieniu pawilonów handlowych wraz z budową towarzyszących urządzeń budowlanych (przyłączy, ciągów pieszych, parkingów) na działce nr ew. [...], położonej przy ul. [...]/[...]/[...] we wsi R.. W punkcie nr 6 w/w decyzji Wójt Gminy R. zobowiązał inwestora do zapewnienia miejsc parkingowych w ilości min. 1,5 miejsca na stoisko. Planowane przedsięwzięcie obejmowało utworzenie 16 stoisk, co oznacza, że dla inwestycji powinno zostać zapewnionych 24 miejsc parkingowych. Projekt zagospodarowania terenu targowiska przewidywał utworzenie 4 miejsc parkingowych na terenie działki nr ew. [...] oraz wykorzystanie 12 istniejących miejsc parkingowych na działce nr ew. [...], jak również 13 miejsc na działce nr ew. [...], co do utworzenia których Starosta [...] przyjął zgłoszenie inwestora. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie można uznać, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. zapadła z przekroczeniem prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Organ stwierdził, że co prawda decyzja Wójta Gminy R. z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] dotyczyła wyłącznie działki nr ew. [...], ale z brzmienia punktu szóstego tej decyzji nie wynika w sposób jednoznaczny, że inwestor musiał zapewnić miejsca parkingowe na terenie ww. działki nr ew. [...]. Również ocena skutków społeczno-ekonomicznych, jakie naruszenie prawa pociąga przemawia, w ocenie organu, za tym, aby wskazanego naruszenia prawa nie kwalifikować jako rażącego, osoby korzystające z targowiska mogą bowiem zostawić swoje samochody w jego pobliżu. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2003 r. wskazuje na ulokowanie około 20 pawilonów handlowych na działce nr ew. [...], natomiast rozmiary tej działki nie są w żadnej mierze wystarczające dla usytuowania na niej odpowiedniej ilości miejsc parkingowych. Ponadto organ podniósł, że inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] grudnia 2003 r., m.in. warunek zachowania 40% powierzchni działki jako biologicznie czynnej oraz wysokości zabudowy (1 kondygnacja). Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego weryfikowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. nie jest dotknięta żadną z wad, o których mowa w przepisie art. 156 § 1 Kpa. Decyzją z [...] maja 2009r. znak [...], po rozpoznaniu wniosku K. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując zawartą w niej argumentację. Odnosząc się do zarzutu pominięcia dokumentów dotyczących wpisu do dziennika budowy, GINB wskazał, że przebieg robót budowlanych odzwierciedla dziennik budowy. Natomiast protokół, na który powołuje się skarżąca, tj. protokół kontroli Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] maja 2005r. oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2005r. dotyczyły czynności związanych z wykonywaniem działalności gospodarczej. Ponadto zakwestionowanie wpisu w dzienniku budowy mogłoby nastąpić wyłącznie w przypadku stwierdzenia fałszerstwa prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego, okoliczność ta stanowiłaby wyłącznie przesłankę do wznowienia postępowania. Zdaniem organu nie znajduje również uzasadnienia zarzut, że sporna inwestycja realizowana była w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004r. została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005r., natomiast z dziennika budowy wynika, że roboty budowlane przy budowie targowiska, tj. wytyczenie geodezyjne pawilonów handlowych rozpoczęto w dniu 30 maja 2005r. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009r. złożyła K.O.. Zdaniem skarżącej zatwierdzony projekt budowlany i pozwolenie na budowę są rażąco sprzeczne z ustaleniami decyzji Wójta Gminy R. z [...].12.2003r. K. O. podniosła, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest bardzo lakoniczne i wewnętrznie sprzeczne, GINB nie ustosunkował się do wielu okoliczności sprawy i do zarzutów podnoszonych przez skarżącą przez całe postępowanie. W ocenie skarżącej rażącym naruszeniem prawa jest przyjęcie za podstawę rozważań przez GINB projektu zagospodarowania terenu targowiska (a nie decyzji Wójta Gminy R. z [...] grudnia 2003r.), podczas gdy z decyzji Wójta Gminy R. jednoznacznie wynika, że inwestor musi zapewnić miejsca parkingowe na terenie działki [...]. K. O. podniosła też, że oczywistym uchybieniem przepisom postępowania jest oparcie zaskarżonej decyzji na wybiórczo dobranym materiale dowodowym, co najwyraźniej widać poprzez ograniczenie rozważań w zasadzie do wpisów w dzienniku budowy, który nie jest jedynym dokumentem urzędowym w sprawie, a którego zapisy są rażąco sprzeczne np. z postanowieniem PINB z [...].05.05r., opinią PSP z [...].05.05r., pismem PPIS z 13.06.2005r. czy postanowieniem tego organu z dnia [...] maja 2005.r o zakazie prowadzenia na targowisku działalności handlowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja l-instancyjna zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] maja 2005r. (a więc w dacie wydania decyzji Wojewody [...] utrzymującej w mocy pozwolenie na budowę udzielone w dniu [...] listopada 2004r.), projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W art. 35 ust. 1 ustawodawca przewidział, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 1) oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2). Należy też zwrócić uwagę na treść § 18 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.), który stanowi, iż zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (§18 pkt 2). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż przy wydawaniu decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 2004r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2005r., będących przedmiotem weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym zakończonym zaskarżoną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, doszło do naruszenia art. 35 Prawa budowlanego oraz § 18 powołanego rozporządzenia. Decyzja z dnia [...] listopada 2004r., udzielająca pozwolenia na budowę przedmiotowego targowiska, poprzedzona była decyzją Wójta Gminy R. z [...] grudnia 2003r. Nr [...] o warunkach zabudowy, w której w pkt 6 ustalono, iż należy zapewnić wymaganą wskaźnikiem ilość miejsc parkingowych tj. min. 35 miejsc na 10OOm2 targowiska, ew. min. 1,5 miejsca na stoisko. Przede wszystkim należy w tym miejscu podkreślić, iż błędne jest wyrażone w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2009r. stanowisko, iż z w/w decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] grudnia 2003 r. nie wynika w sposób jednoznaczny, że inwestor musiał zapewnić miejsca parkingowe na terenie działki nr ew. [...]. Decyzją tą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji "urządzenie targowiska: ustawienie pawilonów handlowych wraz z budową towarzyszących urządzeń budowlanych (przyłączy, ciągów pieszych, parkingów) na działce nr ewid. [...] przy ul. [...]/ul. [...]/ul. [...] we wsi R. w obszarze oznaczonym na mapie - załączniku do decyzji literami ABCD-A". Już z samej sentencji tej decyzji wynika zatem jednoznacznie, że całość planowanej inwestycji, a więc nie tylko targowisko, ale również cała infrastruktura, w tym parkingi, mają być zlokalizowane na w/w działce. Również z mapy stanowiącej załącznik do tejże decyzji wynika, iż obszar inwestycji (oznaczony literami ABCD-A) obejmuje wyłącznie działkę nr [...]. Z projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją z [...] listopada 2004r., udzielającą pozwolenia na budowę targowiska, wynika natomiast, że miejsca parkingowe zostały zaprojektowane na działkach nr [...] oraz [...], które nie były objęte uzyskaną przez inwestora decyzją o warunkach zabudowy. Decyzja udzielająca pozwolenia na budowę jest więc niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy, a zatem organ udzielający pozwolenia, związany ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, naruszył art. 35 Prawa budowlanego. Rozwiązanie kwestii miejsc parkingowych zatwierdzone decyzją udzielającą pozwolenia na budowę jest ponadto sprzeczne z powołanym § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2007r. sygn. akt II OSK 1498/06, w którym Sąd stwierdził, iż "zarówno gramatyczna /literalna/, jak i celowościowa /funkcjonalna/ wykładnia omawianego przepisu prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż miejsca parkingowe muszą być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana, jak też mają one mieć charakter trwały, a więc nie mogą to być miejsca parkingowe np. tylko na czas budowy, lub na pewien tylko okres początkowy użytkowania obiektu budowlanego. Istotą unormowania (...) jest bowiem niewątpliwie doprowadzenie do tego, aby nowa inwestycja budowlana w zakresie parkowania nie obciążała wyłącznie dróg publicznych /miejsc postojowych na tych drogach/. Inwestor z woli ustawodawcy, przystępując do realizacji zamierzenia budowlanego, ma związane z tym i wynikające z przepisów prawa publicznego obowiązki, w tym również obowiązek poniesienia ciężarów wiążących się z zapewnieniem miejsc parkingowych dla przyszłych użytkowników obiektu budowlanego, objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę". Niewątpliwie zatem przy wydawaniu decyzji z [...] listopada 2004r. o pozwoleniu na budowę targowiska doszło do naruszenia art. 35 Prawa budowlanego i § 18 cytowanego rozporządzenia. Obowiązkiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ponownie rozpoznającego sprawę będzie dokonanie szczegółowej i wszechstronnej oceny, czy naruszenie to miało charakter naruszenia rażącego, o którym mowa art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Oceny tej organ powinien dokonać biorąc jednocześnie pod uwagę skutki społeczno-gospodarcze, jakie to naruszenie powoduje. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się bowiem, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 lipca 2008r. II OSK 888/07, z dnia 27 listopada 2007r. II OSK 289/07). W zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2009r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] marca 2009r. brak jest dokładnej i pogłębionej analizy kwestii zgodności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Organ uznając, że weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 Prawa budowlanego stwierdził jedynie, że "ocena skutków społeczno-ekonomicznych, jakie naruszenie prawa pociąga przemawia za tym, by wskazanego naruszenia prawa nie kwalifikować jako rażącego. Osoby korzystające z targowiska mogą bowiem zostawić w jego pobliżu swoje samochody". Takiego uzasadnienia decyzji nie można uznać za spełniające wymogi określone w art. 107 kpa. Ujawnione naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy powodują uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na mocy art. 152 ustawy orzeczono jak w punkcie II wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.