II GSK 207/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Krystyna Czajecka-Szpringer Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 403/09 w sprawie ze skargi G. C. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną Objętym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 403/09 wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. C. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy: G. C., zwany dalej "skarżącym", w dniu 9 maja 2007 r. złożył do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2007 rok. Wniosek obejmował działki rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego stanowiącego wspólność majątkową małżeńską skarżącego i jego małżonki. W dniu 15 stycznia 2008 r. małżonkowie G. C. i Z. C. umową darowizny przenieśli prawo własności wspomnianego gospodarstwa rolnego na ich córkę A. Z., zaprzestając tym samym prowadzenia działalności rolniczej. Decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] odmówiono skarżącemu wnioskowanej płatności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 448), zwane dalej rozporządzeniem w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy (ONW), pomoc finansowa jest przyznawana, jeżeli łączna powierzchnia gruntów rolnych położonych na obszarach górskich wynosi co najmniej 1 ha. Wzięto pod uwagę przekazanie na córkę przez skarżącego w dniu 15 stycznia 2008 r. prawa własności gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodziły działki objęte ww. wnioskiem. Zatem, w ocenie organu nie przysługuje skarżącemu wnioskowana płatność. Ostateczną decyzją Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał ponadto na przepis § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia. W myśl tego przepisu, jeżeli nastąpi przeniesienie posiadania wszystkich położonych na obszarach ONW działek rolnych lub ich części zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW na rzecz innego podmiotu, w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność ONW przysługuje temu podmiotowi: 1) jeżeli przeniesienie posiadania miało miejsce nie później niż do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania płatności ONW; 2) na wniosek tego podmiotu złożony do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania płatności ONW. Jak podniósł organ przyznanie skarżącemu renty strukturalnej było połączone z przekazaniem gospodarstwa rolnego następcy i zaprzestaniem prowadzenia działalności rolniczej, co wyklucza przyznanie skarżącemu pomocy finansowej we wnioskowanym przez skarżącego zakresie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. , jak to wskazano na wstępie, uchylił zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy obu instancji błędnie uznały, że strona skarżąca powinna być posiadaczem działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności aż do momentu wydania przez organ decyzji w przedmiocie pomocy finansowej. Według Sądu zmiana stanu fatycznego sprawy zaistniała po upływie roku kalendarzowego, w odniesieniu do którego skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich. Skarżący miał prawo, spełniając ustawowe warunki, wnieść o przyznanie dopłat bezpośrednich za 2007 rok. Prawa tego nie pozbawia skarżącego zmiana jego sytuacji życiowej, a w szczególności przeniesienie na córkę w dniu 15 stycznia 2008 r. własności gospodarstwa rolnego w zamian za rentę strukturalną. Do tego czasu skarżący rolniczo użytkował wspomniane gospodarstwo rolne. Zatem, do daty przeniesienia posiadania działek skarżący spełniał przesłanki, od których przepisy uzależniały przyznanie spornej płatności. W ocenie Sądu pierwszej instancji z treści § 2 pkt 2 i przepisów § 6 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy ONW nie wynika, aby warunkiem przyznania płatności było posiadanie przez rolnika gruntów do momentu wydania decyzji w sprawie płatności. Również takiego wymogu nie nakłada na skarżącego przepis art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.). W świetle tego przepisu właściwym w sprawach dotyczących przyznawania pomocy w drodze decyzji administracyjnej jest kierownik biura powiatowego Agencji - w przypadku działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3, 9 oraz 11-15. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, a co było niesporne, skarżący był właścicielem gospodarstwa rolnego wymienionego we wniosku o przyznanie płatności w dacie jego złożenia. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi wniesionej przez skarżącego oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej "p.p.s.a.", wydanemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U.UE L z dnia 21 października 2003 r.) poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z § 2 i § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy ONW poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z § 5 ust. 5 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy ONW poprzez jego niezastosowanie. W myśl art. 28 ust. 1 powołanego rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003, o ile nie zostało to inaczej uregulowane w niniejszym rozporządzeniu, płatności dokonywane w ramach systemów wsparcia wyszczególnionych w załączniku I, są przekazywane w całości na rzecz beneficjentów. Zgodnie zaś z ust. 2 płatności są przekazywane raz w roku w okresie od dnia 1 grudnia do dnia 30 czerwca kolejnego roku kalendarzowego. W świetle przepisu § 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy ONW płatność ONW przyznaje się rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 40, str. 269, z późn. zm.): 1) który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, str. 80, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 25, str. 391); 2) jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez tego rolnika działek rolnych w rozumieniu przepisowo krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy ONW, zgodnie z minimalnymi wymaganiami utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (normami), określonymi w przepisach o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej-, wynosi co najmniej 1 ha; 3) do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, wynoszącej nie więcej niż 300 ha; 4) jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Zgodnie z § 5 ust. 5 powołanego wyżej rozporządzenia kierownik biura powiatowego Agencji zawiadamia rolnika o przyczynach niezałatwienia sprawy dotyczącej przyznania płatności ONW do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie organu Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, rozpoznając wniosek rolnika o przyznanie płatności ONW, była zobowiązana uwzględniać stan faktyczny w zakresie posiadania gruntów rolnych istniejący w dniu wydawania decyzji administracyjnej przyznającej rolnikowi wskazaną płatność. Określenie przez ustawodawcę warunków przyznania płatności ONW, bez określenia granic czasowych posiadania gruntów rolnych, należy rozumieć jako trwałe posiadanie co najmniej od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji w sprawie. Skoro płatności przyznawane są posiadaczowi, posiadanie ma więc istnieć także w momencie przyznawania, tj. w dacie wydania decyzji w sprawie. Organ nie zgodził się za stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, według którego istotą przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy ONW jest określenie warunków cesji uprawnień do płatności ONW na inny podmiot niż podmiot, który złożył wniosek. W ocenie organu wskazany przepis reguluje sytuację, w której nastąpi przeniesienie posiadania działek rolnych na inny podmiot do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania płatności ONW. W takim przypadku na gruncie wskazanego przepisu organ nie może przyznać płatności dotychczasowemu wnioskodawcy ale może to uczynić tylko na wniosek podmiotu na rzecz którego doszło do przeniesienia posiadania działek rolnych. Na poparcie tego stanowiska wskazano przepis § 6 ust. 5 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy ONW. Zgodnie z tym przepisem za dzień przeniesienia posiadania działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW zadeklarowanych we wniosku na rzecz innego podmiotu uznaje się dzień określony w umowie sprzedaży, dzierżawy lub innej umowie, w wyniku której nastąpiło przeniesienie posiadania. Jeżeli w umowie nie został określony termin przeniesienia posiadania działek rolnych lub ich części zadeklarowanych we wniosku, za dzień przeniesienia posiadania tych działek lub ich części przyjmuje się dzień zawarcia umowy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. C. wniósł o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Oparcie skargi kasacyjnej wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, co w sprawie ma miejsce, wywiera ten skutek, że na etapie rozpoznawania tego środka zaskarżenia w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym miarodajne są, jako skutecznie nie podważone, bo nie objęte podstawą kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., te ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd pierwszej instancji, które stanowiły podstawę subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego. Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. W zaskarżonym wyroku nie doszło do naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niezastosowanie przepisów wymienionych rozporządzeń, ponieważ Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że skarżący spełnił przesłanki niezbędne do przyznania mu płatności z tytułu ONW do gruntów rolnych na 2007 r. Zostały one określone w § 2 powołanego rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy ONW nawiązującym do wskazanych tam przepisów prawa krajowego i wspólnotowego, w których zdefiniowano m.in. pojęcie rolnika, zakres jego obowiązków, sposób prowadzenia działalności rolniczej odpowiadający utrzymywaniu gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z normami ochrony środowiska, a także limity powierzchni takich gruntów. Jedną z przesłanek warunkujących przyznanie płatności ONW jest posiadanie gruntów przez ubiegającego się o nią rolnika. Zgodnie z art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą (posiadacz zależny). W orzecznictwie NSA jednolicie już się przyjmuje, że o prawie do płatności przesądza posiadanie gruntów w takim właśnie rozumieniu (np. wyrok z dnia 15 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 342/06). W rozpoznawanej sprawie bezsporna była okoliczność posiadania przez skarżącego do dnia 15 stycznia 2008 r. gruntów rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2007 rok. Bezsporna była również okoliczność przeniesienia z powyższym dniem prawa własności gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodziły działki objęte ww. wnioskiem, na rzecz córki, w następstwie czego skarżący zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej. Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, w jakiej dacie rolnik powinien być posiadaczem gruntów, aby otrzymać do nich płatność ONW na dany rok kalendarzowy. Omawiana kwestia stanowiła już przedmiot orzecznictwa na tle wcześniej obowiązującego § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.), odpowiadającego unormowaniu w § 6 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy ONW, które akceptuje skład orzekający w niniejszej sprawie. I tak, według stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zajętego w wyroku z dnia 18 grudnia 2008 r. sygn. akt II GSK 559/08 przeszkodą do wypłaty płatności ONW producentowi rolnemu za dany rok kalendarzowy nie mogą być zmiany stanu faktycznego w zakresie gospodarowania na danych gruntach zaistniałe po terminie, który łączy się z zakończeniem wykonywania na nich czynności przez tego producenta. Już wcześniej w wyroku z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt II GSK 260/07 NSA wyjaśnił, że idea płatności obszarowych wynika ze Wspólnotowej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy pomocy finansowej udzielanej jedynie tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów. Nie można więc, jak tego domaga się organ, interpretować wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, nie regulujących zresztą wprost omawianego zagadnienia, w taki sposób, aby mimo właściwego użytkowania przez skarżącego w 2007 r. gruntów rolnych objętych wnioskowaną pomocą, nie przyznać mu pomocy finansowej tylko dlatego, że w 2008 r., w dacie podjęcia decyzji o przyznanie wnioskowanej pomocy skarżący nie był już posiadaczem gruntów, których własność przeniósł na swojego następcę w zamian za rentę strukturalną. Powołując się w szczególności na przepisy § 6 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy ONW, jako podstawę odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy, skarga kasacyjna nie dostrzega, iż przepisy te nie odnoszą się do dotychczasowego właściciela (posiadacza) gruntów rolnych, lecz jego następcy. Stąd błędnie skarga kasacyjna pozbawia skarżącego należnej mu pomocy finansowej. Sama tylko data wydania decyzji w sprawie przyznania wnioskowanej pomocy nie ma więc w niniejszej sprawie żadnego znaczenia, skoro decyzja ta odnosiła się do roku 2007, w którym to skarżący spełniał wszystkie wymogi przewidziane w przepisach prawa dla ubiegania się o płatność stanowiącą przedmiot tej decyzji. Co do zasady, nadawanie dacie decyzji znaczenia jakie przypisuje sobie organ może rodzić niebezpieczeństwo instrumentalnego posługiwania się przez organ terminem załatwienia sprawy dla pozbawiania rolnika należnych mu praw z tytułu płatności rolnych. W tym stanie sprawy skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionej podstawie, podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).