I OSK 330/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant st. inspektor sądowy Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1063/09 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1/ uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2/ zasądza od K. S. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 600 ( sześćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 sierpnia 2009 r., I SA/Wa 1063/09 uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] oraz decyzję tegoż Ministra z [...] stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że obowiązkiem organu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z [...] lipca 1991 r. w sprawie nabycia przez Gminę Kraków z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w Krakowie oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej Kraków-Śródmieście w obrębie nr [...], działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] było ustalenie zarówno stanu faktycznego, jak i stanu prawnego sprawy z daty wydania decyzji w stosunku, do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności czego organ nie uczynił. Organ nie odniósł się w żaden sposób do przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U Nr 32, poz. 191 ze zm.), w świetle których dla komunalizacji mienia ogólnonarodowego z mocy prawa decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny dotyczący tego mienia, istniejący w dniu 27 maja 1990 r. tj. w dniu wejścia w życie powołanej ustawy. Organ przyjął, że wobec stwierdzenia w postępowaniu nadzorczym, że orzeczenia o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w zakresie dotyczącym ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w 11/100 części działki nr [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym położonym przy ul. [...] w Krakowie, związanego z prawem własności lokalu mieszkalnego nr [...] w tym budynku wywołało nieodwracalne skutki prawne to uniemożliwia to stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w zakresie dotyczącym własności lokalu wraz z udziałem przypadającym właścicielowi tego lokalu w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Wobec takiego założenia organ nie badał żadnych okoliczności sprawy. Natomiast powinien był zwrócić szczególną uwagę na fakt, że decyzja z [...] lipca 1991 r. będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego wydana została w sytuacji, gdy decyzja o przejęciu nieruchomości w całości rażąco naruszała prawo, a zatem nabycie własności budynku, w którym mieści się przedmiotowy lokal przez Gminę Kraków nie było w pełni prawidłowe. Jak bowiem wynika z akt sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z [...] listopada 2007 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości w zakresie dotyczącym ustanowienia prawa użytkowania wieczystego działki związanego z prawem własności lokali z uwagi na fakt, że w tej części decyzje z 1980 r. i 1981 r. wywołały nieodwracalne skutki prawne, zaś w pozostałej części stwierdzono ich nieważność. Oznacza to, że decyzje o przejęciu nieruchomości na Skarb Państwa są nieważne, jednakże z uwagi na zaistniałe później nieodwracalne skutki prawne nie można było stwierdzić ich nieważności w całości. Powyższe oznacza, że okoliczności uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji (z 1980 i 1981 r.) zaistniałe później (zawarcie aktu notarialnego umowy kupna-sprzedaży lokalu wraz z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego w 11/100 części w 1990 r.) nie sprawiają, że decyzja nieważna staje się decyzją ważną. Nie budzi żadnych wątpliwości to, że stwierdzenie nieważności decyzji usuwa decyzję nieważną z obrotu prawnego i przywraca stan prawny istniejący przed wydaniem decyzji unieważnionej, a skutku ex tunc nie wywołuje żadne inne orzeczenie, w tym również orzeczenie stwierdzające wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] listopada 2007 r. lokal mieszkalny nr [...] w budynku przy ul. [...] został sprzedany z jednoczesnym ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego nieruchomości [...] października 1990 r., a więc przed datą wydania decyzji komunalizacyjnej, a po dacie 27 maja 1990 r. miarodajnej dla komunalizacji. Podniesiono przy tym, że w aktach sprawy brak jest aktu notarialnego dotyczącego sprzedaży przedmiotowego lokalu wraz z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego części nieruchomości. Zgodnie z treścią wyroku SN z 6 lutego 2004 r. II CK 404/02 Lex nr 157282, chociaż nabycie własności na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. następuje z mocy prawa z chwilą wejścia w życie ustawy, to stwierdzenie owego przejścia prawa należy stosownie do art. 18 ust. 1 do kompetencji organu administracji państwowej - wymaga decyzji wojewody. Decyzja ta stanowi akt deklaratoryjny, ale konieczny i zawierający sui generis element konstytutywny, dopiero bowiem od chwili jej wydania (a ściśle - uprawomocnienia) gmina może skutecznie powoływać się w obrocie na swoje prawa i prawem tym rozporządzać. Do tego czasu gmina nie może powoływać się na samo brzmienie art. 5 ustawy, gdyż decyzja wojewody stanowi sformalizowany i jedyny dowód nabycia przez gminę składników będących mieniem państwowym. Sytuacja ta powoduje w istocie czasowe wyłączenie uprawnień właścicielskich. Nabycie mienia komunalnego stanowi uwłaszczenie gminy częścią mienia ogólnonarodowego i ma charakter pochodny - gmina staje się następcą Skarbu Państwa. Z wyroku Sądu Najwyższego z 21 czerwca 1968 r. III CRN 139/68 OSNCP 1969/5/93 wynika, że przenieść lub ustanowić określone prawo rzeczowe w drodze czynności prawnej może tylko właściciel rzeczy lub osoba z innego tytułu do tego upoważniona, a nabycie użytkowania wieczystego w drodze ustanowienia go przez odpowiedni organ Państwa co do nieruchomości nie będącej własnością państwową nie jest możliwe, choćby nawet nabywca działał w dobrej wierze - w zaufaniu do księgi wieczystej (podobnie SN w wyroku z dnia 14 maja 1986 r. II CR 28/86 OSNCP 1987/8/122). Z tych też przyczyn nie można ograniczyć uzasadnienia prawnego decyzji do stwierdzenia, że skoro decyzja powstała w obrocie prawnym to Skarb Państwa w dniu 27 maja 1990 r. był właścicielem nieruchomości, a Wojewoda Krakowski komunalizując nieruchomość nie naruszył prawa. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien mieć na uwadze i rozważyć przytoczone wyżej okoliczności, jak również odnieść się do okoliczności podnoszonych przez skarżącą zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, odnosząc się do legalności decyzji Wojewody Krakowskiego z [...] lipca 1991 r., która jest przedmiotem postępowania nadzorczego. Skargą kasacyjną z 22 grudnia 2009 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżył w całości powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów: 1) prawa materialnego, tj. art. 156 § 2 kpa, poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 170 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 maja 2007 r., SA/Kr 455/03; 2) prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uznanie, że decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zostały wydane z naruszeniem art. 7, 8 i 77 kpa i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu organ stwierdził, że Wojewoda Krakowski decyzją z [...] lipca 1991 r. stwierdził nabycie przez Gminę Kraków z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w Krakowie, oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej Kraków-Śródmieście w obrębie nr [...], działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji. Po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z [...] stycznia 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z [...] lipca 1991 r., w zakresie dotyczącym własności lokalu nr [...] znajdującym się w budynku położonym przy ul. [...] w Krakowie, wraz z udziałem przypadającym właścicielowi w/w lokalu w prawie użytkowania wieczystego gruntu oraz stwierdził nieważność w/w decyzji w pozostałej części. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2009 r., znak: [...]. Uchylając te decyzje Sąd I instancji wskazał, że organ nie odniósł się do przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, jak również do tego, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] listopada 2007 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości w części dot. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego działki związanego z prawem własności lokali, ma ten skutek, że decyzja komunalizacyjna z [...] lipca 1991 r. wydana została w sytuacji, gdy decyzja Naczelnika Dzielnicy Kraków-Śródmieście z [...] grudnia 1980 r. nr [...] o przejęciu nieruchomości zmieniona w zakresie odszkodowania decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z [...] lutego 1981 r., nr [...] w całości rażąco naruszały prawo, a okoliczności uniemożliwiające stwierdzenie nieważności w/w decyzji z 1980 r. i 1981 r. zaistniałe później (akt notarialny z 1990 r. dot. umowy kupna - sprzedaży lokalu wraz z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego w 11/100 części) nie sprawiają, że decyzja nieważna staje się decyzją ważną. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Sąd błędnie przyjął, że doszło do naruszenia przepisów art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 156 § 1 kpa, a także dokonał błędnej wykładni art. 156 § 2 kpa. Bezspornym jest, że w toku postępowania administracyjnego w sposób zgodny z przepisami prawa został zweryfikowany cały materiał dowodowy sprawy, w szczególności prawidłowo ustalono kwestię własności powyższej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. W decyzji nr [...] z [..] stycznia 2009 r. znak: [...], organ wyraźnie wskazał, że w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) jest mowa o mieniu ogólnonarodowym, które staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa, mieniem właściwych gmin. Dlatego też, organ w w/w decyzji orzekł m. in., iż w części, co do której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Śródmieście z [...] grudnia 1980 r., nr [...] o przejęciu nieruchomości zmienionej w zakresie odszkodowania decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z [...] lutego 1981 r. nr [...], decyzja komunalizacyjna Wojewody Krakowskiego z [...] lipca 1991 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., bowiem Skarb Państwa nie legitymował się tytułem własności do tej części nieruchomości. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowym przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (np. por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 12 lutego 2009 r., II SA/Go 777/08) wskazać należy prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji, co jednak nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Odnosząc się z kolei do kwestii, w której Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] lipca 1991 r. w zakresie dotyczącym własności lokalu nr [...] znajdującym się w budynku położonym przy ul. [...] w Krakowie, wraz z udziałem przypadającym właścicielowi w/w lokalu w prawie użytkowania wieczystego gruntu, należy wskazać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Śródmieście z [...] grudnia 1980 r. nr [...] zmienionej w zakresie odszkodowania decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 1981 r. nr [...] w zakresie dotyczącym ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w 11/100 cz. działki nr [...], zabudowanej budynkiem położonym przy ul [...] w Krakowie, oraz związanym z nim prawem własności lokalu. Powyższe oznacza, że w/w decyzje z [...] grudnia 1980 r. oraz z [...] lutego 1981 r. nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego w całości i w powyższej części nadal funkcjonują, wywołując określone skutki prawne. Skutkiem tym jest fakt, iż w dacie 27 maja 1990 r. to Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości w powyższej części, zaś Wojewoda Krakowski komunalizując nieruchomość, w owej części nie naruszył prawa. Zatem, w niniejszej sprawie nie ma mowy o przypadku, że na skutek okoliczności uniemożliwiających stwierdzenie nieważności powyższych decyzji z 1980 r. i 1981 r. zaistniałych później (akt notarialny z 1990 r. dot. umowy kupna - sprzedaży lokalu wraz z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego w 11/100 części) decyzja nieważna staje się decyzją ważną, bowiem w części, w której SKO w Krakowie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Śródmieście z [...] grudnia 1980 r. zmienionej decyzją z [...] lutego 1981 r., nie może być mowy o ich nieważności. Dopiero stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 1980 r. nr [...] oraz z dnia [...] lutego 1981 r. nr [...] w całości, spowodowałoby ich usunięcie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. zostałby przywrócony stan prawny istniejący przed wydaniem unieważnionej decyzji, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie na rzecz K. S. kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Podniesiono w szczególności, że skarżąca podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 156 § 2 kpa, poprzez błędną jego wykładnię jest trafny. Zgodnie z treścią decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] listopada 2007 r. odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. [...] "w zakresie dotyczącym ustanowienia prawa użytkowania w 11/100 cz. wieczystego działki nr [...], zabudowanej budynkiem położonym przy ul. [...] w Krakowie, związanego z prawem własności lokalu mieszkalnego nr [...]". Nie ulega najmniejszej wątpliwości, decyzja ta jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym. Następstwem takiego rozstrzygnięcia jest fakt, że w obrocie prawnym w dalszym ciągu pozostaje decyzja Naczelnika Dzielnicy Kraków-Śródmieście z [...] grudnia 1980 r., nr [...] o przejęciu przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, zmieniona w zakresie odszkodowania decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z [...] lutego 1981 r., nr [...] w zakresie, w jakim odmówiono stwierdzenia ich nieważności. Oznacza to, że w dacie 27 maja 1990 r. właścicielem nieruchomości w powyższej części był Skarb Państwa, a zatem Wojewoda Krakowski komunalizując nieruchomość w owej części nie tylko nie naruszył prawa w sposób rażący, ale w ogóle nie naruszył prawa wobec zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Brak było zatem podstaw do zastosowania w tym zakresie art. 156 § 2 kpa, co trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej. W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 156 § 2 kpa, mimo że został zamieszczony w akcie normatywnym o charakterze procesowym, jest przepisem prawa materialnego, ponieważ stanowi podstawę prawną rozstrzygnięcia (określa skutki prawne zaistnienia wskazanych w nim wad decyzji administracyjnej), a w żadnym zaś razie nie reguluje trybu postępowania w sprawie. W warunkach rozpoznawanej sprawy, wobec braku naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a stwierdzając zaistnienie jedynie naruszenie prawa materialnego w zakresie wyżej omówionym Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na mocy art. 188 p.p.s.a. i rozpoznał skargę na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Z uwagi na brak zasadności skargi wniesionej przez K. S. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. Orzeczenie o kosztach oparto na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy. Stawka opłaty za zastępstwo procesowe została podwyższona na zasadzie § 2 ust. 2 rozporządzenia Min. Sprawiedliwości z 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). ze względu na nakład pracy radcy prawnego niezbędny do należytego sporządzenia skargi kasacyjnej.