II SA/Po 745/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2009r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A z siedzibą w K. na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P. z dnia [...] czerwca 2009r. Nr [...] przedmiocie nałożenia obowiązków dotyczących odbierania odpadów komunalnych postanawia odrzucić skargę. /-/E. Brychcy W dniu [...] czerwca 2009r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w P. Delegatura w K. wydał zarządzenie pokontrolne na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2007r., Nr 44, poz. 287 ze zm.) oraz w oparciu o ustalenia kontroli przeprowadzonej w Zakładzie A z siedzibą w K . Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, że podstawę do sprecyzowania zarządzenia pokontrolnego stanowią nieprawidłowości stwierdzone w czasie kompleksowej kontroli. Następnie w 9 punktach Inspektor Ochrony Środowiska wskazał naruszenia i obowiązki jakie należy wykonać wraz z terminem ich wykonania. Nadto podał, że zarządzenie stanowi przypomnienie o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów o ochronie środowiska. W pouczeniu Inspektor Ochrony Środowiska przytoczył treść przepisu art. 31a ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska dotyczącego sankcji za wykroczenie nieinformowania o zakresie wykonania zarządzenia pokontrolnego lub informowania niezgodnego z prawdą. Pismem z dnia 23 czerwca 2009r. A. B. złożył wniosek do Wielkopolskiego Inspektora Ochrony Środowiska o uzupełnienie zarządzenia pokontrolnego z dnia [...]czerwca 2009r. poprzez pouczenie co do możliwości i trybu wniesienia odwołania bądź innego środka zaskarżenia. W odpowiedzi Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska poinformował, że zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją w rozumieniu art. 104 kpa, a stanowi przypomnienie o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów o ochronie środowiska. Wskazał, że w toku postępowania rozpatrzone zostały pisemne zastrzeżenia do protokołu kontroli z dnia [...] maja 2009. Wobec tego nie przysługują środki odwoławcze określone przepisami kpa Pismem z dnia 23 lipca 2009r. A. B. za pośrednictwem Wielkopolskiego Inspektora Ochrony Środowiska wniósł do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska odwołanie od zarządzenia pokontrolnego z dnia [...] czerwca 2009r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, gdyż uchybienie terminu do jego złożenia nie zostało przez wnioskodawcą zawinione. W odpowiedzi Główny Inspektor Ochrony Środowiska poinformował, że nie jest organem kompetentnym do orzekania o prawidłowości zarządzenia pokontrolnego. Nadto wyjaśnił, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej formą działania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, w którym zobowiązuje kontrolowany podmiot do usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli zakładu. Ponieważ jednak zarządzenie wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego uznać je należy za akt administracyjny o którym mowa w art. 3 §2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) i w związku z tym podlega ono zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Główny Inspektor poinformował, że skoro zarządzenie pokontrolne nie zawierało pouczenia o sposobie jego zaskarżenia, na zarządzenie to przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska po wyczerpaniu środków zaskarżenia, tj. w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa lub w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w przypadku braku odpowiedzi na wezwanie. Nadto podano, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa można wnieść do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na piśmie w terminie 14 dni od dnia doręczenia zarządzenia pokontrolnego. Zarządzenie pokontrolne zostało skarżącemu doręczone w dniu 17 czerwca 2009r. W dniu 16 września 2009r. A. B. nadał na poczcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na pośrednictwem Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P. Delegatura w K . W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi powołując się na nieprawidłowości wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2007r. Nr 39, poz. 251 ze zm.) oraz ustawy z dnia 24 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008r. Nr 25, poz. 150). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że z treści art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2007r. Nr 44, poz. 287) wynika jednoznacznie, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Wydanemu przez tego inspektora zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 §2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej p.p.s.a.), ponieważ ma ono bez wątpienia charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, gdyż niewykonanie tego zarządzenia lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną (art. 31a ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony środowiska). Przysługujące inspektorowi kompetencje w zakresie wydawania zarządzenia pokontrolnego nie mogą być przez organ wykorzystywane w celach instruktażowych, do bieżącego pouczania i przypominania o obowiązkach ciążących na kontrolowanej jednostce, a wynikających z przepisów prawa, gdyż służą wyłącznie w celu przeciwdziałania stwierdzonym w toku kontroli naruszeniom. Skoro przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych w oparciu o wyniki dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanego podmiotu określonego obowiązku, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a (por. post. NSA z 6 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 107/08, post. NSA z 28 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 216/08, wyr. NSA z 2 czerwca 2009r., sygn. akt II GSK 1009/08). Wobec powyższego, zgodnie z art. 52 § 3 ppsa najpierw należało wezwać na piśmie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu zarządzenia pokontrolnego - do usunięcia naruszenia prawa. Następnie skargę do sądu administracyjnego należało wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi Inspektora na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 ppsa). Postępowanie sądowoadministracyjne nie może, bowiem zostać uruchomione, jeżeli nie zostały wykorzystane środki weryfikacji kwestionowanych aktów lub czynności, dostępne podmiotowi w postępowaniu administracyjnym (por. T.Woś "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005r., s. 235). W tym stanie rzeczy, skoro skarżący nie wezwał Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska do usunięcia naruszenia prawa nie wypełnił obowiązku wynikającego z przepisu art. 52 § 3 ppsa. Wniesienie skargi do Sądu Administracyjnego okazało się, więc niedopuszczalne. Skargę można bowiem wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem (art. 52 §1 p.p.s.a.). Niewypełnienie powyższego obowiązku musiało skutkować odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ppsa, jak Sąd orzekł w postanowieniu. Bezspornie w niniejszej sprawie skarżący nie został przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska pouczony o trybie zaskarżenia zarządzenia pokontrolnego. Uchybienia tego nie mogła także usunąć informacja o możliwości i trybie zaskarżenia zarządzenia pokontrolnego do sądu administracyjnego zawarta w piśmie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, który nie jest organem kompetentnym do orzekania w sprawie prawidłowości zarządzenia pokontrolnego. W świetle treści przepisu art. 112 kpa, który ma odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie, błędne pouczenie w decyzji, co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie. Błędnym pouczeniem jest również brak pouczenia o środkach odwoławczych. Takie naruszenie przez Wojewódzkiego Inspektora obowiązków nie różni się, bowiem w skutkach od błędnego pouczenia i dlatego nie może być inaczej traktowane przez prawo (por. wyr. NSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2002r., sygn. akt II SA 2289/01). Skarżący nie może więc ponosić ujemnych skutków wywołanych brakiem pouczenia. W zaistniałej sytuacji, skarżący w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia ma prawo złożyć na podstawie art. 58 §1 kpa wniosek o przywrócenie terminu do wezwania Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P. Delegatura w K. do usunięcia naruszenia prawa i równocześnie z tym wnioskiem wezwać Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska do usunięcia naruszenia prawa w związku z wydaniem zarządzenia pokontrolnego z dnia 15 czerwca 2009r. W dalszej kolejności, stosowanie do dyspozycji art. 53 § 2 ppsa skarżący może ewentualnie wnieść skargę do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu w trybie przewidzianym w treści art. 53 § 2 ppsa, o czym skarżący powinien być pouczony w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. /-/E. Brychcy