II OSK 490/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia del NSA Janina Kosowska Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 487/09 w sprawie ze skargi M. H. i B. H. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia (...) kwietnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 487/09, po rozpoznaniu skargi M. H. i B. H. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę - uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] Starosta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. C., pozwolenia na budowę stacji diagnostycznej jednostanowiskowej wraz z przyłączami oraz murem oporowym na działkach nr [...], [...], [...], położonych w B. przy ul. [...]. Na mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] Wojewoda Śląski stwierdził nieważność powyższej decyzji w części dotyczącej murów oporowych. Następnie Starosta B. decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. uchylił na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., własną decyzję z dnia [...] lutego 2005 r. w zakresie pozwolenia na budowę stacji diagnostycznej z uwagi na stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, stanowiącej podstawę udzielenia pozwolenia na budowę. Nadto, decyzją tą uchylono również własną decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w sprawie budowy zjazdu z drogi wojewódzkiej na działki nr [...] i [...]. W dniu [...] stycznia 2007 r. A. C., wystąpiła powtórnie o udzielenie pozwolenia na budowę stacji diagnostycznej jednostanowiskowej wraz z instalacjami i przyłączem wodociągowym oraz muru oporowego. Po rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], podjętą z up. Starosty B., zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że inwestor rozpoczął realizację przedmiotowej inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2005 r., która została następnie uchylona. Zdaniem organu, przedmiotowe przedsięwzięcie jest zgodne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy W. W odwołaniu od ww. decyzji M. H. i B. H. zarzucili, że udzielenie pozwolenia na budowę stacji diagnostycznej w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej o niskiej intensywności nastąpiło z naruszeniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] listopada 2006 r., wydanej przez Wójta Gminy W. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że udzielone pozwolenie na budowę nie narusza wymogów Prawa budowlanego, jak też jest zgodne z wymogami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskutek skargi M. H. i B. H. prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 752/07, orzeczono o uchyleniu powyższej decyzji Wojewody Śląskiego. Zdaniem Sądu I instancji, udzielenie pozwolenia na budowę dotyczyło inwestycji już rozpoczętej i częściowo zrealizowanej na podstawie wcześniejszej decyzji o pozwoleniu na budowę, która została wyeliminowana z obrotu prawnego. W takiej zaś sytuacji niezbędna jest ocena wykonanych już robót budowlanych przed właściwym organem nadzoru budowlanego i dopiero w zależności od wyniku tego postępowania, inwestor może ubiegać się o udzielenie pozwolenia na budowę, obejmującego jednak wyłącznie te roboty, które nie zostały jeszcze zrealizowane. Taką prawną możliwość dokończenia inwestycji dopuszczono także w przypadku wydania w odrębnym postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego decyzji o nakazie zaniechania robót budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Po ponownym rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Wojewoda Śląski uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę, objętego wnioskiem z dnia [...] stycznia 2007 r. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. – po uprzednim wstrzymaniu robót budowlanych – decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], nakazał A. C. zaniechanie dalszych robót budowlanych przy budowie stacji diagnostycznej jednostanowiskowej w B. przy ul. [...] na działkach nr [...], [...] i [...]. Po rozpatrzeniu odwołania inwestora, powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Z kolei A. C. wnioskiem z dnia [...] listopada 2008 r. wystąpiła do Starostwa Powiatowego o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę polegającej na dokończeniu przedmiotowej stacji diagnostycznej jednostanowiskowej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], Starosta B. udzielił A. C. pozwolenia na budowę, obejmującego roboty pozostałe do zrealizowania stacji diagnostycznej jednostanowiskowej. Odwołanie od ww. decyzji wniósł B. H. /według podpisu złożonego pod odwołaniem/. Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji stwierdzając w szczególności, że przedmiotowe roboty budowlane nie są sprzeczne z planem miejscowym i są zgodne z wymaganiami środowiska. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. H. i B. H. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając brak postępowania dowodowego w zakresie zgodności projektu z uwarunkowaniami środowiskowymi oraz pominięcie ich wniosku o przeprowadzenie oględzin terenu inwestycji. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Uczestnik postępowania K. C. działający jako pełnomocnik A. C. wyjaśnił, że sporna inwestycja została już zrealizowana i dopuszczona do użytkowania na podstawie decyzji PINB dla Powiatu B. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] wydanej po przeprowadzeniu kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest zasadna aczkolwiek kierował się innymi względami od podniesionych w tej skardze. Działając z urzędu Sąd I instancji stwierdził, iż udzielone inwestorowi po raz kolejny pozwolenie na budowę /dokończenie budowy/ nastąpiło bez zatwierdzenia projektu budowlanego, spełniającego wymogi z art. 34 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, czym naruszono przepis ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy. Sąd podkreślił przy tym, że pozwolenie w zakresie "dokończenia obiektu kubaturowego" (pkt 1 decyzji organu I instancji), nie wskazuje zakresu robót do wykonania, stąd też nie wiadomo, czy wymagały one pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie organy administracji dysponowały projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], do którego inwestor dołączył inwentaryzację stanu istniejącego na dzień 18 sierpnia 2008 r. Tymczasem powyższa decyzja została uchylona /wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 752/07/. Wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego obejmowało równocześnie rozstrzygnięcie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego. W konsekwencji, zawarty w decyzji organu I instancji nakaz prowadzenia robót budowlanych "zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym", jest bezprzedmiotowy, skoro inwestor nie dysponował takim projektem, zatwierdzonym ostateczną decyzją. Nie stanowi też projektu budowlanego w rozumieniu art. 34 Prawa budowlanego, który inwestor powinien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy, przedłożona przez niego inwentaryzacja budynku stacji diagnostycznej. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nieznany jest zakres robót budowlanych objęty wnioskiem z dnia [...] listopada 2008 r., do którego nie dołączono wymaganego projektu budowlanego. W istocie nie wiadomo więc, jakie roboty budowlane objęte są udzielonym pozwoleniem na budowę i czy w ogóle takie pozwolenie było wymagane. Udzielenie pozwolenia na budowę bez równoczesnego zatwierdzenia projektu budowlanego jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy zatwierdzenie tego projektu nie nastąpiło odrębną decyzją. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd I instancji stwierdził, że ocena legalności robót już wykonanych, nie należy do niniejszego postępowania tj. w przedmiocie pozwolenia na budowę skoro zarzuty skargi dotyczą odrębnego postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że sprawa powinna być ponownie rozpatrzona przez organ I instancji i zawarł w wyroku określone wytyczne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. C., zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 34 ust. 3, art. 34 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i bezpodstawne niewłaściwe ich zastosowanie do oceny stanu faktycznego jako przepisów, które nie regulują w żadnym razie materii stanowiącej przedmiot sprawy, inwestycji w toku realizacji po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę, 2. naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 a i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zastosowanie art. 145 § 1 pkt. 1 a ppsa podczas, gdy ze stanu faktycznego sprawy, ze stanu prawnego i zakresu prawa budowlanego wynika, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego jak i interesów skarżących a uznanie przez Sąd, iż wobec prawomocnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego można stosować przepisy o pozwoleniu na budowę jak w przypadku rozpoczęcia procesu inwestycyjnego, skarżąca postrzega jako rażące naruszenie prawa - art. 153 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1a ppsa, które spowodowało udzielenie sądowej ochrony prawnej skarżącym bez podstawy prawnej i miało istotny wpływ na wynik sprawy czym doprowadziłoby do uchylenia zaskarżonej decyzji; 3. sprzeczność sentencji wyroku z jego uzasadnieniem, skutkiem czego jest orzeczenie o uchyleniu decyzji Starosty B. z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...], która nigdy nie istniała w przedmiotowej sprawie, 4. wydanie wyroku, którego wykonanie jest niemożliwe bez dalszego naruszenia prawa budowlanego, wszak mocą ostatecznej z dniem [...] października 2009 r. decyzji Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. udzielono pozwolenia na użytkowanie stacji diagnostycznej w B. przy ulicy [...], zrealizowanej na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. wydanej przez Starostę B. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako pierwszy zarzut w skardze kasacyjnej podnosi się dokonaną przez Sąd I instancji błędną wykładnię art. 34 ust. 3, art. 34 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jak też bezpodstawne i niewłaściwe ich zastosowanie do oceny stanu faktycznego. Zarzut ten jest całkowicie niezasadny. W niniejszej sprawie, jak to potwierdza treść zarzutów skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia, oczywistym jest, że skarżący inwestor uzyskał w 2005 roku pozwolenie na budowę, jednocześnie zatwierdzono projekt budowlany i rozpoczął roboty budowlane. Pozwolenie to zostało następnie usunięte z obrotu prawnego, sprawą zajmował się organ nadzoru budowlanego po czym wydano zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję przez organ architektoniczno-budowlany o pozwoleniu na dokończenie rozpoczętych /na podstawie pozwolenia z 2005 r./ robót budowlanych i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Inwestor uzyskał następnie decyzje o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Trzeba mieć na uwadze, że przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, nie przywołany wprawdzie w podstawach skargi kasacyjnej, jednakże istotnie obrazujący podejście materialnoprawne do tak ustalonego, niespornego stanu sprawy przewiduje, iż w przypadku gdy roboty budowlane były rozpoczęte i prowadzone, a pozwolenie na budowę następnie usunięto z obrotu prawnego, inwestor może kontynuować roboty budowlane wyłącznie na podstawie decyzji wydanej przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego /o pozwoleniu na wznowienie robót/. Rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie art. 34 i art. 35 Prawa budowlanego dotyczy bowiem tylko takich sytuacji, gdy decyzję o pozwoleniu na budowę usunięto z obrotu prawnego ale inwestor nie rozpoczął jeszcze - na podstawie decyzji, w czasie gdy pozostawała ona w obrocie prawnym - robót budowlanych. Stwierdzony brak rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie takiej decyzji czyni możliwym wydanie przez organ architektoniczno-budowlany decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, a nie decyzji o pozwoleniu na kontynuację, czy dokończenie robót budowlanych dotyczących tego samego obiektu, który był objęty decyzją usuniętą z obrotu prawnego. W takim przypadku, jak w niniejszej sprawie, kiedy to niespornie roboty budowlane były rozpoczęte i prowadzone, a następnie usunięto z obrotu prawnego /w jakimkolwiek trybie/ decyzję, na podstawie której roboty rozpoczęto, mamy do czynienia z kompetencją organu nadzoru budowlanego określoną w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego polegającą na uprawnieniu do orzekania o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, którego istotą jest danie inwestorowi prawa do kontynuowania budowy. W tej sytuacji za prawidłowe należy uznać rozstrzygnięcie wyroku Sądu I instancji o uchyleniu decyzji organów obu instancji. Zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach rozstrzygnięcie, którego przedmiotem jest pozwolenie organu architektoniczno-budowlanego na dokończenie robót rozpoczętych i kontynuowanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę usuniętej z obrotu prawnego czyli w istocie na wznowienie tych robót, nie mogło być wydane przez organ architektoniczno-budowlany, bowiem wykładnia art. 37 ust. 2 i art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego jednoznacznie wskazuje na to, że jedynie organ nadzoru budowlanego /właściwy w sprawie rozstrzygania w oparciu o art. 51/ był organem do tego kompetentnym. W związku z podniesioną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestią, że usunięto z obrotu prawnego tylko decyzję o pozwoleniu na budowę, a nie usunięto projektu budowlanego zatwierdzonego tą decyzją należy stwierdzić, że pogląd ten jest całkowicie błędny. Jeżeli bowiem decyzja o pozwoleniu na budowę, której częścią integralną było zatwierdzenie projektu budowlanego, została usuniętą z obrotu prawnego, nie można skutecznie twierdzić, że usunięto wyłącznie decyzję o pozwoleniu na budowę, a w obrocie prawnym pozostaje zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany. Stosownie do art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną jeżeli zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu nawet pomimo błędnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wydając zaskarżony wyrok działał zgodnie z prawem bowiem uchylił decyzje sprzeczne z art. 37 ust. 2 i art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, pomimo, iż przepisów tych nie powołał, jak też zawarł w uzasadnieniu nieprawidłowe wytyczne co do dalszego toku postępowania przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, który nie jest przecież w sprawie właściwy, to jednak należało w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną oddalić wobec prawidłowości i słuszności samego rozstrzygnięcia. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1a ppsa i art. 153 ppsa także musiał być potraktowany jako nieusprawiedliwiony. Stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego i jednoczesne wskazanie, że zgodne z prawem jest zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach powoduje, że należy w konsekwencji uznać, że niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1a ppsa. Zarzut naruszenia art. 153 ppsa jest niezrozumiały bowiem w tym przedmiocie sprawy, którego dotyczy zaskarżony wyrok, nie było takiego rozstrzygnięcia, którym stosownie do art. 153 ppsa Sąd byłby związany. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut sprzeczności sentencji wyroku z jego uzasadnieniem nie został właściwie sformułowany bowiem nie wskazuje konkretnego przepisu, który miałby być naruszony. Sąd I instancji prawidłowo uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę, co do której sama strona przyznaje, że była to decyzja pozwalająca na kontynuację robót budowlanych, rozpoczętych i prowadzonych jeszcze przed uchyleniem pozwolenia na budowę, a taka decyzja nie mogła być wydana przez organ architektoniczno-budowlany. Jeżeli nawet wystąpił błąd w numerze decyzji to jest to oczywista omyłka, która nie może skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. W kwestii zarzutu dotyczącego braku możliwości wykonania zaskarżonego wyroku, bowiem istnieje w obrocie prawnym decyzja pozwalająca na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego należy stwierdzić, że nie wskazuje się w skardze kasacyjnej żadnego przepisu prawa, który zostałby przez Sąd I instancji naruszony. Niezależnie od tego wypada zauważyć, że niesporny w sprawie fakt istnienia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu absolutnie nie stoi na przeszkodzie w uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę /kontynuację robót budowlanych/. Decyzja ta nie mogła się ostać bowiem została wydana przez organ architektoniczno-budowlany, który nie miał kompetencji do orzekania o pozwoleniu na wznowienie /kontynuację/ robót budowlanych. Jak to wyżej wskazano, kompetencje w tym przedmiocie /orzekania o wznowieniu robót budowlanych po ich rozpoczęciu na podstawie decyzji następnie usuniętej z obrotu prawnego/ ma tylko organ nadzoru budowlanego. Z tych przyczyn oddalono skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa. Jak to wskazano wyżej przepis ten stanowi, iż Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Zauważyć należy, że wobec tego, iż zaskarżony wyrok zawiera wytyczne dotyczące obowiązków organów co do dalszego wyjaśniania wskazanych kwestii to wobec treści uzasadnienia niniejszego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie są one wiążące dla organów administracji architektoniczno-budowlanej.