II OSK 210/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel /spr./ sędzia del. WSA Małgorzata Masternak-Kubiak Protokolant asystent Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 556/09 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną 1. Starosta Skarżyski decyzją z dnia 22 maja 2009 r., znak: AB-7352/142/09, na podstawie art.30 ust.7 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. 2006 nr 156, poz.1118 z późn.zm., powoływana dalej jako "Pr.bud.") wniósł sprzeciw do zgłoszonego przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (powoływaną w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "[...]") zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym tj. na dachu budynku przy ul. [...] w Skarżysku-Kamiennej na działkach nr [...], [...], obręb 12 Ł. dla potrzeb projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] Skarżysko Usłów oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla zgłoszonego zakresu robót. 2. Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...], uchylił w całości decyzję Starosty Skarżyskiego z dnia [...] maja 2009 r. oraz orzekł, że rozstrzygnięcie brzmi: "wnoszę sprzeciw w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na istniejącym obiekcie tj. na dachu budynku przy ul. [...] w Skarżysku-Kamiennej na działkach nr [...], [...], obręb 12 Ł. dla potrzeb projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] Skarżysko Usłów, objętej zgłoszeniem [...] działającej przez pełnomocnika P. Ż. z dnia 29 kwietnia 2009 r., ponieważ zgłoszenie dotyczy obiektu budowlanego objętego obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę". Organ II instancji stwierdził, że przewidziany do montażu na dachu budynku maszt antenowy o wysokości 9,0 m z zespołem urządzeń antenowych jest obiektem budowlanym wymagającym uzyskania pozwolenia na budowę. Obiektem budowlanym jest budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art.3 ust.1 pkt 1 lit.b Pr.bud.). Przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym obiekty takie jak m. in. wolno stojące maszty antenowe czy fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową (art.3 ust.1 pkt 3 Pr.bud.). 3. Wyrokiem z dnia 5 listopada 2009 r., II SA/Ke 556/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę [...] na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...]. W ocenie Sądu I. instancji stan faktyczny został ustalony prawidłowo i znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Kwalifikacja przedsięwzięcia objętego zgłoszeniem nie stanowi części ustaleń faktycznych organu, ale część uzasadnienia prawnego decyzji. Wskazanie innej podstawy prawnej decyzji drugoinstancyjnej zawierającej rozstrzygnięcie identyczne z rozstrzygnięciem organu I instancji, nie zawsze świadczy o rozpoznaniu przez organ II. instancji innej sprawy administracyjnej i naruszeniu art.15 K.p.a. W postępowaniu przed Wojewodą Świętokrzyskim została rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą rozpoznaną i rozstrzygniętą przez Starostę Skarżyskiego. Obie decyzje dotyczyły zamiaru wykonania przez tego samego inwestora, tych samych robót budowlanych. Natomiast powołanie w sprzeciwie organu I instancji błędnej podstawy prawnej mogło być zreformowane przez organ II instancji, ponieważ błąd polegał na powołaniu niewłaściwego przepisu w okolicznościach, dla których ta sama ustawa przewiduje w innym przepisie możliwość wydania decyzji tej samej treści. Nietrafne jest również powoływanie się przez skarżącego na treść art.30 ust.1 pkt 3 lit. b). Pr.bud. jako uzasadnienia dla tezy, że przedmiotowe roboty budowlane wymagają tylko zgłoszenia. Z przepisu tego nie może bowiem wynikać, że instalowanie wszystkich urządzeń, bez względu na ich wielkość i charakter, wymaga tylko zgłoszenia. Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji urządzeń, wymienionych w art.29 ust.2 pkt 15 i w art.30 ust.1 pkt 3 lit. b). Prawo budowlane definiuje jednak w art.3 pkt 3 budowle jako obiekty budowlane stanowiące całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, nie będące budynkami lub obiektami małej architektury. Do budowli ustawodawca zaliczył między innymi wolno stojące maszty antenowe oraz części budowlane urządzeń technicznych. Do tak zdefiniowanych budowli należy również projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej. Prace te nie ograniczają się jedynie do zainstalowania urządzeń bezpośrednio na istniejących obiektach budowlanych. Konieczna jest budowa na tym obiekcie innego obiektu budowlanego, na którym dopiero zainstalowane będzie dane urządzenie. Zgłoszenie w takiej sytuacji stanowiłoby omijanie prawa. Obiektami budowlanymi są antenowe wieże, maszty i konstrukcje wsporcze wymienione w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. nr 219, poz.1864, powoływane dalej jako "rozporządzenie"), a także podwalinowe płyty żelbetowe. W konsekwencji roboty budowlane objęte zgłoszeniem dotyczą budowli, a nie tylko — urządzenia instalowanego na istniejącym obiekcie budowlanym. 3. W skardze kasacyjnej [...] wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I. instancji oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono wadliwą wykładnię art.30 ust.6 pkt 1 w zw. z art.3 pkt 1 b) oraz art.30 ust.1 pkt 3 lit. b) Pr.bud., jak również § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. nr 219, poz.1864). Sąd naruszył również (zdaniem skarżącego) art.15 K.p.a., art.145 § 1 ust.1 lit. c), art.141 § 4 oraz art.174 pkt 2 P.p.s.a. Stacja bazowa należy do "urządzeń" (a nie budowli). W ustawie brak legalnej definicji pojęcia "urządzenie". Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Specyfika inwestycji wymaga budowy masztu antenowego o konstrukcji stalowej o odpowiedniej konstrukcji wraz z zestawem anten. Dlatego uzasadniona jest konkluzja, że realizacja zamierzonej inwestycji nie wymaga pozwolenia na budowę (art. 30 Pr.bud. w związku z § 3 pkt 2 rozporządzenia). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnia zarzut nieprawidłowej wykładni przez Sąd I.instancji art.30 ust.1 pkt 3 lit. b) Pr.bud. ["Zgłoszenia właściwemu organowi wymaga [...] wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu [...] urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych"]. Każdy obiekt budowlany należy traktować jako odrębną całość techniczno-użytkową. Skoro pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego (art.33 ust.1 Pr.bud.), to niedopuszczalne jest dokonywanie podziału zgłaszanych robót budowlanych na poszczególne części i ocenianie ich według różnych reżimów prawnych. Nie można dokonać podziału zamierzenia inwestycyjnego na poszczególne elementy i przyjąć następnie, że każdy z nich stanowi odrębną budowlę. (wyrok NSA z dnia 30 IV 2009 r., II OSK 656/08, wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2010 r., II OSK 1297/09). Maszt antenowy zgłoszony przez [...] nie jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art.3 pkt 9 Pr.bud., lecz jest urządzeniem, o którym mowa w art.29 ust.2 pkt 15 oraz art.30 ust.1 pkt 3 lit. b Pr.bud. Jedynie wolno stojące maszty antenowe prawo traktuje jako odrębną budowlę. Maszt antenowy wraz z pozostałymi urządzeniami stacji bazowej wymaga zgłoszenia (art.30 ust.1 pkt 3 lit. b i c Pr.bud.), co pozwala również na nałożenie w drodze decyzji obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w okolicznościach wymienionych w art.30 ust.7 Pr.bud.. (wyrok NSA z dnia 17 IV 2009 r., II OSK 548/08). B. Kolejny zarzut skargi kasacyjnej mówi o tym, że Sąd I. instancji nieprawidłowo zinterpretował — art.30 ust.6 pkt 1 ["Właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę"] w zw. z —art.3 pkt 1 b) ["Zgłoszenia właściwemu organowi wymaga [...] wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu [...] urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych"] w zw. z —§ 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. nr 219, poz.1864). ["telekomunikacyjny obiekt budowlany - linię kablową podziemną, linię kablową nadziemną, kanalizację kablową, antenowe wieże, maszty i konstrukcje wsporcze, kontenery telekomunikacyjne oraz szafy kablowe"]. Ustosunkowanie się do tego zarzutu oraz do odpowiednich wywodów Sądu I. instancji wymaga sięgnięcia do art.3 pkt 3 Pr.bud.: Ilekroć w ustawie jest mowa o budowli należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak na przykład wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Antenowa konstrukcja wsporcza (maszt antenowy, wieża antenowa), umiejscowiona na dachu budynku, nie stanowi budowli w rozumieniu art.3 pkt 3 Pr.bud. Budowlą jest wolno stojący maszt antenowy. Wprawdzie wyliczenie w tym przepisie jest jedynie przykładowe, jednakże twierdzenie, iż obok wymienionych wyraźnie wolno stojących masztów antenowych budowlami są także niewymienione tam konstrukcje wsporcze umieszczone na obiektach budowlanych, stoi w sprzeczności z zasadami interpretacji tekstów prawnych. Jeżeli ustawodawca zdecydował się na sprecyzowanie pojęcia wieloznacznego poprzez wymienienie kliku przykładowych jego "desygnatów", to wskazanie na "wolno stojące maszty antenowe" każe wyłączyć z "budowli" obiekty z nimi co prawda tożsame rodzajowo (maszty antenowe), niemniej jednak nie posiadające cechy posadowienia na gruncie, wyszczególnionej w przepisie. Dla sprecyzowania zakresu przedmiotowego "budowli" przepis wymienił w sposób przykładowy obiekty należące do tej kategorii. Dlatego przy ocenie innych obiektów należy pomijać te, które nie wykazują istotnego (rodzajowego) podobieństwa do obiektów wymienionych. W tym przypadku, zakwalifikowanie do budowli wolno stojących masztów antenowych, wolno stojących trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych, wolno stojących instalacji przemysłowych lub urządzeń technicznych wskazuje, że wyróżnikowi polegającemu na związaniu danego urządzenia z gruntem ustawodawca przypisał istotne znaczenie. Budowlami są części budowlane urządzeń technicznych oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową (art.3 pkt 3 Pr.bud.). Dlatego w przypadku instalowania masztu antenowego na obiekcie budowlanym – za "budowlę" będą mogły być uznane tylko te części instalacji telekomunikacyjnej, które spełniają powyższe wymaganie. (wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2010 r., II OSK 1297/09) C. Na marginesie można zauważyć, że art.29 ust.2 pkt 15 Pr.bud., po nowelizacji przez art.65 pkt 3 lit. b) tiret pierwsze ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. nr 106, poz.675) z dniem 17 lipca 2010 r. otrzymał brzmienie następujące: "Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych." Oczywiście przepis w takim kształcie nie mógł mieć zastosowania do decyzji wydanej w niniejszej sprawie, gdyż została ona wydana na kilka miesięcy przed uchwaleniem tej nowelizacji Prawa budowlanego. D. Trzeci zarzut skargi kasacyjnej mówi o naruszeniu zasady 2-instancyjności postępowania administracyjnego (art.15 K.p.a.) na skutek wskazania w decyzji odwoławczej innej podstawy prawnej sprzeciwu wobec inwestycji. Zdaniem Sądu I. instancji wskazanie w decyzji drugoinstancyjnej innej podstawy prawnej sprzeciwu — nie można automatycznie potraktować jako rozpoznanie przez organ odwoławczy innej sprawy administracyjnej. W postępowaniu przed organem odwoławczym została rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą rozpoznaną i rozstrzygniętą przez organ I.instancji. Obie te sprawy dotyczyły wniesienia sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania przez tego samego inwestora, tych samych robót budowlanych. Natomiast powołanie odmiennej podstawy prawnej sprzeciwu było zmianą dopuszczalną. Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko Sądu I. instancji. Dwuinstancyjne rozpoznanie sprawy ma zabezpieczać słuszne interesy strony przez zwiększenie prawdopodobieństwa należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Obok art.15 K.p.a. (tok instancji) trzeba wziąć pod uwagę art.138 § 2 K.p.a. (kompetencje reformacyjne organu odwoławczego). Trafnie Sąd I. instancji wiąże tożsamość sprawy załatwianej przez organy obu instancji z identycznością podmiotów i przedmiotu. Organ odwoławczy dokonał odmiennej kwalifikacji prawnej stanu faktycznego, ale fakty te zostały ustalone wyłącznie przez organ I.instancji i nie były potrzebne w tej sprawie żadne nowe (uzupełniające) czynności dowodowe. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i wydać nową, załatwiającą sprawę, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. (art.138 § 2 zd.1 K.p.a.). Skarga kasacyjna nie wykazała, aby organ odwoławczy naruszył tą przesłankę decyzji reformacyjnej. Skarżący akceptuje powyższe rozumienie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego "Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego" (s.3 skargi kasacyjnej). Skoro w sprawie nie było potrzebne dodatkowe postępowanie wyjaśniające, a organ odwoławczy zmienił jedynie prawną kwalifikację przesłanek sprzeciwu, to prawidłowo orzekł Sąd I. instancji oddalając skargę. E. Prawidłowe było rozstrzygnięcie Sądu I. instancji w tym zakresie, w jakim nie przekazywało sprawy do ponownego rozpoznania przez organ administracyjny. Odmiennie niż Sąd I.instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że zaplanowana inwestycja podlegała zgłoszeniu w trybie art.30 ust.1 pkt 3 lit.b Pr.bud., a nie — obowiązkowi uzyskania pozwolenia przewidzianego w art.28 ust.1 w związku z art.3 pkt 3 Pr.bud. Prawidłowe też było ustalenie, że inwestora ([...]) można było zobowiązać do uzyskania pozwolenia na budowę w trybie art.30 ust.7 pkt 1 Pr.bud. Oznacza to że postępowanie przez Sądem I. instancji zostało prawidłowo zakończone mimo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku F. Mając na uwadze, że orzekając na podstawie art.184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.