II GSK 178/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędziowie NSA Stanisław Gronowski del. WSA Maria Jagielska Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 6 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Lu 497/09 w sprawie ze skargi Z. W. C. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną I Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w L., po rozpoznaniu skargi Z. C. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] kwietnia 2009 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. oraz orzekł, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. przyznał Z. C. płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004 (płatności ONW). Następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. organ wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją o przyznaniu płatności ONW na rok 2004 z przyczyn określonych w art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nową, istotną okolicznością, w ocenie organu, stanowił fakt utraty przez skarżącego posiadania działek rolnych, do których przyznano płatności z tytułu ONW. Z doręczonego organowi w dniu 22 grudnia 2004 r. wypisu aktu notarialnego umowy darowizny zawartej w dniu 22 listopada 2004 r. wynikało, że przeniesienie posiadania działek będących przedmiotem umowy nastąpiło w dniu jej zawarcia. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uchylił decyzję ostateczną z dnia [...] grudnia 2004 r. i odmówił Z. C. przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004 - ze względu na utratę posiadania działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wyjaśniając powody uwzględnienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą ogłoszenia lub doręczenia jej stronie postępowania, w tym momencie zostaje ona wprowadzona do obrotu prawnego, zaś jej wzruszenie jest dopuszczalne tylko w granicach wyznaczonych stosownymi przepisami k.p.a. Decyzja administracyjna jest aktem zewnętrznym stanowiącym władcze oświadczenie woli organu administracyjnego, może być więc uznana za wydaną dopiero z chwilą ujawnienia i uzewnętrznienia treści aktu woli organu wobec adresata decyzji. Oświadczenie woli, które ma być złożone adresatowi decyzji, złożone jest z chwilą, gdy doszło do adresata w taki sposób, że mógł on zapoznać się z jego treścią. Decyzja sporządzona (a więc spełniająca wymogi formalne), ale niedoręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej. Nie wiąże ona ani organu, ani strony. Skoro, bowiem nie została ona podana do wiadomości adresata, to nie powoduje wobec niego konsekwencji prawnych. Zatem aż do momentu podjęcia czynności zmierzających do zakomunikowania stronie treści władczego oświadczenia woli organu, zmaterializowanego w sporządzonej decyzji, okoliczności stanowiące podstawę faktyczną jej wydania mogą zostać zweryfikowane innymi okolicznościami istotnymi z punktu widzenia zgodnego z prawem i definitywnego rozstrzygnięcia sprawy. Skoro decyzja organu I instancji wydana została w dniu [...] grudnia 2004 r., a doręczona stronie dopiero w dniu 1 lutego 2005 r., zaś w dniu 22 grudnia 2004 r. skarżący złożył do Biura Powiatowego ARiMR akt notarialny z dnia 22 listopada 2004 r., dokumentujący umowę darowizny, to zdaniem Sądu I instancji brak było podstaw, aby uznać, że okoliczność przeniesienia przez skarżącego posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz obdarowanego, nie była znana organowi w momencie wydania decyzji, rozumianym, jako data jej doręczenia. Za nie mniej istotne Sąd uznał, przy uwzględnieniu kontekstu językowego przesłanki wznowieniowej określonej w art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. W powiązaniu z art. 107 § 1 k.p.a. (data sporządzenia decyzji), że skarżący złożył organowi odpis aktu notarialnego w dniu 22 grudnia 2004 r., a więc w dacie wydania decyzji. W związku z tym nie wystąpiła przesłanka objęta hipotezą art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Złożenie, bowiem przez skarżącego w dniu 22 grudnia 2004 r. wypisu aktu notarialnego nie może być kwalifikowane, jako wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi ją wydającemu. Jakkolwiek wskazana okoliczność była nową, istotną okolicznością faktyczną zaistniałą po złożeniu przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności, to jednak istniała ona w dniu wydania decyzji i była znana organowi pierwszej instancji. U podstaw wyroku powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 i art.152 ustawy z dna 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). II Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. w skardze kasacyjnej zaskarżając wyrok w całości domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: – art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że w postępowaniu przed Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa brak było podstaw do wznowienia postępowania, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 5, a zgodnego z przepisami k.p.a., – art. 107 § 1 k.p.a., co skutkowało wadliwym uznaniem, że datą wydania decyzji jest data jej doręczenia stronie, – art. 110 k.p.a., co skutkowało wadliwym uznaniem, że data doręczania lub ogłoszenia określona we wskazanym przepisie jest tożsama z datą wydania decyzji, – art. 145 §1 pkt 5 k.p.a., co skutkowało wadliwym uznaniem, że wznowienie postępowania w sytuacji, kiedy złożenie przez stronę aktu notarialnego oraz oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia produkcji rolnej przed datą doręczenia jej decyzji a po jej wydaniu nie było uzasadnione. Autor skargi kasacyjnej podał w uzasadnieniu, że pojęcia "wydanie decyzji" nie można rozumieć, jako wydanie decyzji adresatowi w znaczeniu, w jakim używa się go w odniesieniu do wydania rzeczy. Jest to, bowiem czynność procesowa organu administracji publicznej, polegająca na podpisaniu decyzji zawierającej elementy określone w art. 107 § 1 k.p.a. W związku z tym datą wydania decyzji jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, przy czym w razie wątpliwości datą podpisania jest data umieszczona na decyzji. Literalna wykładnia poszczególnych przepisów k.p.a. pozwala rozróżnić wydanie decyzji od jej doręczenia. Zdaniem organu uznanie, że wydanie decyzji następuje dopiero z chwilą jej doręczenia, prowadziłoby to do skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia racjonalności prawa. W przypadku wielości stron każda z nich mogłaby przecież otrzymać taką decyzję w innej dacie, podczas gdy kontrola prawidłowości decyzji odbywa się według kryterium jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym właśnie w dacie wydania. W konsekwencji mogłoby to prowadzić do wniosku, iż wobec jednej strony, która otrzymała ją w określonym stanie prawnym, decyzja jest legalna, a wobec innej strony, która otrzymała ją po zmianie tego stanu prawnego, ta sama decyzja narusza prawo. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania granicami skargi kasacyjnej. Wynikająca z art.183 § 1 p.p.s.a. zasada oznacza, że tylko to, co zostało przez autora skargi kasacyjnej zakwestionowane, w oparciu o podstawy kasacyjne określone w art. 174 p.p.s.a., podlega ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Poza zakresem kontroli Sądu II instancji pozostaje natomiast ocena prawna dokonana przez Sąd I instancji niepodważona zarzutami skargi kasacyjnej. Uwaga ta obejmuje również ustalenia faktyczne, które w sytuacji ich nie podważenia lub nieskutecznego podważenia wiążą Naczelny Sąd Administracyjny. Przenosząc te rozważania na rozpoznawaną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że poddany kontroli w omówionym zakresie wyrok Sądu I instancji został oparty na dwóch "nie mniej ważnych" poglądach obejmujących wykładnie zwrotu "w dniu wydania decyzji", którym posłużył się ustawodawca w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W pierwszej części uzasadnienia prawnego skład orzekający przyjął, że "wydanie decyzji administracyjnej" swoim zakresem znaczeniowym obejmuje również moment jej doręczenia. Uznał zatem, że jeżeli nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody, zostały ujawnione przed doręczeniem decyzji, to były one znane organowi w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując Sąd I instancji przyjął, że ujawnienie tych okoliczności lub dowodów w okresie pomiędzy wydaniem decyzji a jej doręczeniem sprawia, iż nie zaistniała przesłanka ich nieznajomości przez organ w dacie wydania decyzji, a zatem brak było podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego. Ten pogląd Sądu I instancji objęty został zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast w drugiej części uzasadnienia Sąd I instancji wskazał, że "... podkreślić należy również, co jest nie mniej istotne w kontekście oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, że w przedstawionych okolicznościach stanu faktycznego sprawy, nawet przy wskazaniu wyżej rozumienia pojęcia "wydania decyzji " wnioskowanie o ziszczeniu się (nieziszczeniu się) przesłanki wznowieniowej określonej przepisem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. uwzględnia jej ścisły kontekst językowy determinowany przepisem art. 107 § 1 k.p.a., w którego rozumieniu datą wydania decyzji jest, odzwierciedlona w jej treści, data jej sporządzenia". Przy tej wykładni pojęcia "wydania decyzji " Sąd I instancji uznał, że czynność skarżącego – przedłożenie aktu notarialnego – jak i wydanie decyzji nastąpiły w tej samej dacie – 22 grudnia 2004 r., co oznacza, że przesłanka wznowieniowa, na którą powoływały się organy administracji, w stanie faktycznym sprawy nie ziściła się. Ta ocena prawna uszła uwadze autora skargi kasacyjnej. Wskazać przy tym należy, że z akt administracyjnych wynika bezspornie, że akt notarialny został przedłożony organowi w dniu 22 grudnia 2004 r., a więc w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności ONW. Przedstawione okoliczności determinują wynik postępowania kasacyjnego. Zważyć, bowiem należy, że skarga kasacyjna została oparta na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przepis ten uzależnia skuteczność podstawy kasacyjnej w nim określonej od istotnego wpływu naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy. Istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art.174 pkt 2 p.p.s.a. oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem powinien zachodzić związek przyczynowy. Związek ten zachodzi wówczas, gdy istnieje hipotetyczna możliwość odmiennego wyniku sprawy, w sytuacji, gdyby nie doszło do wytkniętych w skardze kasacyjnej naruszeń. Jak już wskazano kontrolowany wyrok Sądu I instancji, uchylający decyzje organów obydwu instancji wydane w postępowaniu wznowieniowym, został oparty na tezie, że nie zaistniała przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Do takiej konstatacji Sąd I instancji doszedł opierając się na wykładni pojęcia "daty wydania decyzji" rozumianego po pierwsze, jako data doręczenia decyzji, po wtóre, jako data jej sporządzenia. Zakwestionowanie w skardze kasacyjnej jedynie tego pierwszego rozumienia przesłanki określonej w art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, że nie została podważona, a wręcz, co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, jest aprobowana przez skarżący organ wykładnia "daty wydania decyzji" rozumianej, jako data jej sporządzenia, co oznacza, że trafne zarzucenie Sądowi I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania nie miało wpływu na wynik sprawy, koniecznego, z uwagi na treść art.174 pkt 2 p.p.s.a., dla uznania, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Cytowany przepis może więc mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, są nowe. Drugą przesłanką jest istnienie "nowych okoliczności faktycznych" lub "nowych dowodów" w dniu wydania decyzji ostatecznej. Trzecią przesłanką jest to, że "nowe okoliczności faktyczne" lub "nowe dowody" nie były znane organowi, który wydał decyzję. Rację ma skarżący organ wywodząc, że przyjęcie, iż dzień wydania decyzji, o której mowa w powołanym przepisie, to dzień doręczenia tej decyzji stronie "doprowadziłoby do skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia racjonalności prawa". Dodać należy, że byłoby to sprzeczne z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i z istotą postępowania wznowieniowego, bowiem celem tego nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji ostatecznej jest wyeliminowanie wad formalnoprawnych decyzji istniejących w dacie jej wydania. Datą wydania decyzji, stosownie do treści art. 107 k.p.a. jest data jej podpisania przez organ, a w razie wątpliwości jest to data wskazana w decyzji. Pogląd Sądu I instancji, iż datę wydania decyzji stanowi dzień jej doręczenia nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Gdyby przyjąć, iż datę wydania decyzji stanowiłaby data jej doręczenia, nikt nie mógłby dokładnie określić, w jakim stanie prawnym decyzja zapadła. Pogląd taki stałby w sprzeczności z zasadą pewności i trwałości obrotu prawnego; uniemożliwiłoby to także kontrolę decyzji nie tylko przez Sąd, ale również przez organy administracji. W uzasadnieniu wyroku z dnia 2 października 2002 r. (III RN 149/01, OSNP 2003, nr 16, poz.371, Lex OMEGA 13/2006) Sąd Najwyższy zwrócił uwagę na istotne różnice dzielące wydanie i doręczenie decyzji. Zdaniem Sądu pojęcia "wydanie decyzji" nie można rozumieć, jako wydanie decyzji adresatowi w znaczeniu, w jakim używa się pojęcia "wydanie" w odniesieniu do wydania rzeczy. Dlatego wydanie decyzji jest czynnością procesową organu administracji publicznej polegającą na podpisaniu decyzji zawierającej prawem wymagane elementy. W związku z tym datą wydania decyzji jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, przy czym w razie wątpliwości datą podpisania decyzji jest data umieszczona w decyzji. Nie może budzić wątpliwości twierdzenie, że w postępowaniu administracyjnym załatwienie sprawy poprzedza moment, w którym strona ma możliwość zapoznania się z rozstrzygnięciem. Chwilą wydania decyzji jest wobec tego data jej sporządzenia, nie zaś doręczenia stronie. Data sporządzenia decyzji wywołuje ponadto oznaczone skutki prawne. Wyrażony pogląd jest, co do zasady, bez mała powszechnie akceptowany w piśmiennictwie, znajduje też oparcie w orzecznictwie sądowym, przypisuje on zgoła odmienny sens dacie wydania decyzji niż zapatrywanie wyrażone w pierwszej części kontrolowanego wyroku. Tezę, iż data wydania decyzji to data jej sporządzenia, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 714/05 można wesprzeć wielorako. "I tak data wydania decyzji ma zasadnicze (...) znaczenie. Otóż jest to określenie dnia, według którego ocenia się stan faktyczny i prawny, jako podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Organ ma obowiązek stosowania tych wszystkich przepisów prawnych, które zostały opublikowane do daty wydania decyzji, a jeżeli pominie on zmiany tych przepisów, czy ich uchylenie, to decyzja jest już dotknięta wadliwością (por. J.Borkowski: Decyzja administracyjna, Łódź, Zielona Góra 1998, s.54); data wydania decyzji wskazuje na istotny element w sprawowaniu orzecznictwa, bo pozwala ustalić, w jakim stanie prawnym i faktycznym zapadło rozstrzygnięcie w sprawie. Zwrócić trzeba od razu uwagę, na to, że nie będzie to data równoważna z tą, od której organ i strony będą związani decyzją (art.110); to prawda, że doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego (por.B.Adamiak, J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, Warszawa 2004, s.497-498, 518); decyzja powinna zawierać datę wydania. Przez datę wydania decyzji należy rozumieć datę wydania decyzji na piśmie lub datę ogłoszenia decyzji ustnie z tym, że datą wydania decyzji pisemnej jest dzień podpisania decyzji zawierającej prawem wymagane składniki. Oznaczenie daty wydania decyzji jest doniosłe z tego względu, że dla oceny legalności decyzji przez sąd administracyjny miarodajny jest stan prawny i faktyczny istniejący w dniu wydania decyzji np. wyrok NSA z dnia 17 listopada 1982r. I SA/Kr 664/82, ONSA 1982, z.2, poz.106 (por. M.Jaśkowska, A.Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, Kraków 2005, s.645, analogiczne stanowisko prezentuje J.Kędziora: Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, Warszawa 2005, s. 285 oraz G.Łaszczyca, Cz.Martysz, A.Matan: Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 661)". Określenie w art. 107 § 1 k.p.a. daty wydania decyzji, jako niezbędnego elementu jej treści ma przeciwdziałać sytuacji, w której za datę wydania decyzji należałoby uznać datę doręczenia jej stronie lub stronom. Bez tego elementu w postępowaniach administracyjnych, w których uczestniczyłoby wiele stron, zaistniałaby konieczność przyjęcia kilku różnych dat wydania decyzji, trudno bowiem założyć, aby w praktyce doręczenie stronom decyzji nastąpiło w tym samym czasie. Uznanie sprawy za załatwioną w kilku różnych datach pozostawałoby w sprzeczności z racjonalnym interpretowaniem prawa, na co trafnie zwraca uwagę skarżący organ. Przyjęcie, iż wydanie decyzji następuje w dacie jej doręczenia stronie nie budzi wątpliwości na tle tych przepisów, które wyznaczają organom administracji okres, w ciągu którego mogą one skutecznie dochodzić należności pieniężnych o charakterze publicznoprawnym. Taka sytuacja miała miejsce w powołanych przez Sąd I instancji orzeczeniach. Jednakże wówczas, kiedy przepisy nie określają materialnoprawnych terminów ustalających chociażby możliwość ustalenia należności publicznoprawnej (np. podatków, należności celnych) za wydanie decyzji administracyjnej, a tym samym załatwienie sprawy, można uznać datę, w której akt administracyjny zaopatrzony został we wszystkie niezbędne elementy tej formy działania administracji publicznej. Tak w szczególności należy pojmować konieczne elementy decyzji określone w art. 107 § 1 k.p.a. i przeniesione do art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny z przedstawionych powodów nie podziela poglądu zaprezentowanego w pierwszej części prawnego uzasadnienia orzeczenia Sądu I instancji. Jednakże, o czym już była mowa, naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, w realiach tej sprawy nie miało wpływu na wynik postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. w związku z art.183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.