IV SA/Wa 1518/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Michał Sowiński, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2009 r. sprawy ze skargi R. R. i J. R. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących R. R. i J. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1518/09 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 17.07.2009 r., sygn. akt II OSK 1199/08 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23.04.2008 r., sygn. IV SA/Wa 417/08 oddalający skargę R. i J. R. na odmowę wydania zaświadczenia. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...].12.2007 r. utrzymał bowiem w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...].09.2007 r. odmawiające wydania zaświadczenia, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego - znajdującego się na działce nr [...] przy ul. [...] nr [...] w Z. - na budynek mieszkalny lub przychodnię lekarską nie jest zgodna z decyzją Wojewody [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydaną w formie decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...] nr [...] z dnia 1998 r., o treści nadanej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].06.1998 r. Wojewoda uznał, że po zakończeniu realizacji autostrady płatnej [...] obiekty budowlane objęte liniami rozgraniczającymi, nie kolidujące z autostradą, mogą być adaptowane na funkcje niezwiązane z tą autostradą, po spełnieniu warunków określonych przepisami szczególnymi, dotyczącymi danego rodzaju funkcji. Po rozpoznaniu zażalenia Minister podzielił to stanowisko podnosząc, że decyzja o lokalizacji autostrady ustala jej linie rozgraniczające, nie przesądza jednak ostatecznie o wykorzystaniu nieruchomości. Dopiero na etapie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę wiadomo jaki teren zajmie autostrada. Przyjął więc, że funkcja nieruchomości objętych decyzją lokalizacyjną nie została tą decyzją rozstrzygnięta w sposób jednoznaczny. Stanowisko to podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegając trafność zarzutów skargi kasacyjnej uchylił ten wyrok, kierując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez WSA. W skardze skierowanej do Sądu, podobnie jak następnie w skardze kasacyjnej R. i J. R. wnieśli o uchylenie postanowień obu instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Wskazali na naruszenie przepisów o właściwości oraz przepisów ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych, a także ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zarzucili nadto rażące naruszenie art. 217 § 2 pkt. 2 i art. 217 § 3 K.p.a. oraz art. 7, 8 i 9 K.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący podali, iż zostali pozbawieni dowodu, o którym mowa w art. 76 § 1 K.p.a., urzędowo stwierdzającego, że część należącego do nich obiektu budowlanego znajduje się na terenie objętym przedmiotową decyzją lokalizacyjną Wojewody, w związku z czym nie jest możliwa zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku na budynek mieszkalny lub przychodnię lekarską. Skarżący podnieśli również - powołując się na przepisy art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) - iż nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu objętego decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady dla dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, którego istotna część znajduje się na terenie przeznaczonym pod budowę autostrady, na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady. Nie jest bowiem możliwe wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania budynku, którego istotna część znajduje się na terenie przeznaczonym pod budowę autostrady, na mocy ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady. W skardze podniesiony został również zarzut naruszenia art. 110 K.p.a., bowiem prezentowany przez organ pogląd o tym, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady nie przesądza o przeznaczeniu terenu - nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa. Na poparcie tego stanowiska skarżący powołali się na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...].10.2006 r., oraz na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...].09.2005 r. oraz prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia [...].09.2006 r., sygn. akt [...]. Według skarżących o miejscu budowy autostrady i przeznaczeniu terenu rozstrzyga decyzja o ustaleniu lokalizacji, natomiast organ zatwierdzający projekt budowlany i wydający pozwolenie na budowę autostrady jest związany tego rodzaju decyzją. Skarżący wskazali również na naruszenie przepisów dotyczących właściwości rzeczowej podnosząc, iż zaświadczenia w tym przedmiocie wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Wskazali zatem, iż zaskarżone postanowienie dotknięte jest wadą objętą z art. 156 § 1 pkt. 1 K.p.a. W ocenie skarżących, organy administracji publicznej orzekające w sprawie uchybiły przepisom art. 7, 8, 9 K.p.a., naruszając interes prawny skarżących, który polega na uzyskaniu urzędowego potwierdzenia stanu prawnego nieruchomości, której są użytkownikami wieczystymi, a której własność z mocy prawa, z dniem 30 września 1998r. przeszła na Skarb Państwa (art. 27 ustawy z dnia 27.10.1994r. o autostradach płatnych - Dz. U. Nr 127, poz. 627 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutu skarżących naruszenia art. 217 § 2 K.p.a. oraz art. 217 § 3 K.p.a. Minister Infrastruktury uznał za trafne stanowisko, iż linie rozgraniczające autostrady nie przesądzają o wykorzystaniu nieruchomości. Organ stwierdził również, iż w sprawie nie zostały naruszone ogólne zasady postępowania administracyjnego, w tym nie doszło do naruszenia przepisów art. 7, 8, 9 K.p.a. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 110 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie poglądów zawartych we wskazanych przez skarżących decyzjach oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia [...] września 2006 r. - Minister Infrastruktury stwierdził, że organy orzekające w niniejszej sprawie dotyczącej zaświadczenia, nie mogły dokonywać interpretacji prawnych w świetle powołanych decyzji oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. Organ podał również, iż przepisów art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie można stosować do wydawania zaświadczeń w sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, bowiem powołany przepis dotyczy wydawania zaświadczeń o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, w przypadku braku takiego planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednakże w świetle art. 190 P.p.s.a. związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury naruszyła przepisy prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy zauważyć, że z art. 71 ust. 2 pkt pkt 4 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane wynika, iż ubiegający się o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części winien przedstawić zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w razie braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy przy tym zauważyć, iż art. 25 ust. 3 ustawy o autostradach płatnych stanowi, że decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady jest - w rozumieniu przepisów prawa budowlanego - decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko NSA, że organ wydający pozwolenie na budowę związany jest decyzją lokalizacyjną, na co wskazuje art. 25 ust. 3 ustawy o autostradach płatnych. Przebieg inwestycji liniowej wynika więc w zasadniczej mierze z owej decyzji lokalizacyjnej, w której winien konkretyzować się przebieg tej inwestycji. W rozpatrywanej sprawie w dniu [...].10.2001 r. wydana została decyzja Wojewody [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla tej inwestycji, a z zaświadczenia Wojewody [...] z dnia [...].09.2009 r. wynika, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dwupoziomowego skrzyżowania autostrady [...] z ulicą [...] w Z. wydana została w tych samych liniach rozgraniczających, co decyzja o lokalizacji autostrady płatnej [...] (K- 99 akt sądowych). Stosownie do art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przepis ten należy czytać łącznie z przepisem art. 218 § 1 K.p.a., który nakłada na organ obowiązek wydania zaświadczenia, gdy określone fakty lub stan prawny wynika z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Mając zaś na uwadze, że zarówno decyzję lokalizacyjną, jak i pozwolenie na budowę wydał ten sam organ - Wojewoda [...], to organ ten byłby właściwy do wydania zaświadczenia w żądanym przedmiocie. Rozpatrując niniejszą sprawę należy mieć na uwadze, co podkreślił NSA w swym wyroku, że przepis art. 37 ustawy o autostradach płatnych w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 5 odsyła do ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Art. 95 pkt 6 tej ustawy stanowi z kolei, że podział nieruchomości może nastąpić m. in. w celu wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej. Skład orzekający w niniejszej sprawie jest więc związany stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartym w uzasadnieniu wyroku z dnia 17.07.2009 r., sygn. akt II OSK 1199/08, z którego wynika, iż mimo, że w ustawie o lokalizacji autostrad płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym brak jest jednoznacznych regulacji, na wzór przyjętych w art. 12 ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2004 r., nr 204, poz. 2086 ze zm.), to z art. 95 pkt 6 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami należy wyprowadzić tożsame wnioski. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, że linie rozgraniczające autostradę płatną stanowią jednocześnie linie podziału nieruchomości, w rozumieniu nadanym przepisem art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, jak uprzednio przyjęto w wyroku WSA w G. z dnia [...].09.2006 r., sygn. akt [...], przytoczonym przez skarżących. Wymóg wskazania linii rozgraniczających teren przeznaczony pod autostradę płatną w decyzji lokalizacyjnej wynika zaś z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych. Linie te stanowiły więc granicę nowo utworzonych w wyniku podziału działek. Podział dokonywany w oparciu o art. 95 pkt 6 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami mógł być zatem przeprowadzony jedynie wzdłuż linii rozgraniczających ustalonych zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady. Zaświadczenie jest czynnością materialno - techniczną, która przyjmuje postać dokumentu urzędowego, potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, a jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nie istnieniu obowiązku. Jest więc zatem wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji. Wydane zaświadczenie, ze swojej istoty, ma potwierdzać istnienie określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Organ może w zaświadczeniu potwierdzić, że dane uprawnienie lub obowiązek powstał z mocy samego prawa, ale dotyczy to tylko takiej sytuacji, gdy takie uprawnienie lub obowiązek wiąże się z uprzednim wydaniem określonej decyzji administracyjnej (konstytutywnej). Związek ten musi być tego rodzaju, że wydanie decyzji jest warunkiem koniecznym późniejszego powstania określonych skutków prawnych ex lege. Tak więc skutek prawny, który ma być potwierdzony, nie powstałby z mocy samego prawa wobec określonej osoby, gdyby wcześniej, wobec innej osoby, nie powstał odpowiedni skutek prawny poprzez wydanie decyzji administracyjnej (por. Z. Kmiecik, Wydawanie zaświadczeń - kwestie nierozstrzygnięte w literaturze). W rozpatrywanej sprawie należy stwierdzić, że przesłanki powołane przez organy obu instancji dla odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści nie były trafne, z uwagi na błędną interpretację przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w tej sprawie. Wyrok niniejszy nie przesądza o tym, że odmowa wydania zaświadczenia określonej treści była nieuzasadniona, jednakże uzasadnienia decyzji obu instancji nie wskazały uprawnionych podstaw odmowy, a poglądy w nich wyrażone nie miały oparcia w przepisach obowiązującego prawa. Przedwczesne byłoby zatem uznanie, iż poprzez odmowę wydania żądanego zaświadczenia naruszone zostały art. 217 § 1 pkt 2 i art. 217 § 3 K.p.a. Należy nadto mieć na uwadze, że Wojewoda był organem właściwym do rozpoznania żądania skarżących. Wydał decyzję o lokalizacji przedmiotowej autostrady płatnej, był więc uprawniony do wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ta decyzją. Stanowiska tego nie zakwestionował NSA, a skarżący w piśmie procesowym z dnia [...].10.2009 r. wycofali się z podnoszonego zarzutu niewłaściwości organu. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, rozpoznając ponownie wniosek o wydanie przedmiotowego zaświadczenia należy zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań w nim zawartych.