II OSK 360/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia del. WSA Wojciech Mazur (spr.) Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1425/09 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 listopada 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1425/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. P. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Częstochowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. na podstawie art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm. dalej jako ustawa Prawo budowlane) w związku z art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 99 poz. 665 dalej jako ustawa zmieniająca lub "ustawa abolicyjna") po rozpoznaniu wniosku A. H. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego z funkcją usługową zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w Częstochowie. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpił właściciel sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...] M. P., którego zdaniem budowa budynku gospodarczego została zakończona po 1998 roku, a ponadto plan zagospodarowania przestrzennego miasta Częstochowa zakazywał lokalizacji w rejonie ul. Gilowej obiektów kubaturowych. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach – dalej powoływany jako ŚWINB, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zdaniem organu decyzja ta nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. – Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm. - dalej jako Kpa). Zastosowanie ustawy zmieniającej warunkującej zezwolenie na użytkowanie określonej grupy obiektów budowlanych (będącej dla nich formą legalizacji) było uzasadnione gdyż, budowa została zakończona w 1997 r., jej stan nie narusza przepisów techniczno – budowlanych, lokalizacja nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego w dacie budowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Częstochowa, a inwestor złożył wniosek w dniu 31 grudnia 2007 r. tj. w ustawowym terminie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania M. P. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko ŚWINB, co do możliwości zastosowania regulacji ustawy zmieniającej Prawo budowlane, a ponadto stwierdził, że A. H. przedstawił m.in. inwentaryzację powykonawczą przedmiotowego obiektu budowlanego, jak również ekspertyzę techniczną sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz dokumenty wymagane przez art. 57 ustawy Prawo budowlane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. P. zarzucił zaskarżonej decyzji błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że budowa została zakończona po 31 grudnia 1994 r. a przed 11 lipca 1998 r., podczas gdy w rzeczywistości budynki zostały wybudowane jeden w 2001, a drugi w 2003 r. oraz wadliwe przyjęcie, że lokalizacja tych budynków jest zgodna z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Częstochowa. Dodatkowo skarżący zarzucił organom pominięcie dowodów z dokumentacji fotograficznej nieruchomości, zeznań świadków oraz dowodu z dokumentu tj. aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 1997 r. dotyczącego zakupu przez A. H. nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję uznał, że zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 Kpa, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że przepis art. 3 ustawy zmieniającej Prawo budowlane jako lex specialis nie może być w drodze wykładni interpretowany rozszerzająco, a jego zastosowanie w danej sprawie winno zostać poprzedzone wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym zmierzającym do ustalenia jej stanu faktycznego w takim stopniu, aby nie było wątpliwości co do możliwości jego stosowania, z pominięciem regulacji ogólnych zawartych w art. 48-49b Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu organy administracji czyniąc ustalenia w zakresie określenia daty zakończenia budowy przedmiotowego obiektu budowlanego nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego w zakresie wymagań określonych w art. 3 ust. 1, 4 i 5 ustawy zmieniającej. Przede wszystkim organy nie oceniły wiarygodności wykluczających się oświadczeń świadków co do daty dokonania rozbudowy obiektu i nie ustaliły, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Częstochowa obowiązujący w dacie budowy dopuszczał zabudowę nieruchomości przy ul. [...]. W ocenie Sądu powyższe uchybienia świadczą o tym, że sprawa nie została wyjaśniona w stopniu niezbędnym do jej ostatecznego rozstrzygnięcia, co również nie pozwala na ocenę, czy w sprawie właściwie zostały zastosowane przepisy prawa materialnego. W skardze kasacyjnej od tego wyroku A. H. zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej, jako p.p.s.a.) poprzez oparcie się w zakresie oceny materiału dowodowego na selektywnie wybranych twierdzeniach zawartych w skardze, - art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a w zw. z art. 3 ust. 1 i 4 ustawy zmieniającej ustawę Prawo budowlane poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji mimo braku wskazania czy ewentualne naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, - art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez wadliwą wykładnię i błędne zastosowanie, a w efekcie przyjęcie, że organy dopuściły się naruszenia tych przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. - art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez brak wskazania w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności brak wskazania przepisów prawa materialnego, które zostały naruszone przy wydawaniu obu decyzji. Z tych przyczyn skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i utrzymanie w mocy zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, ewentualnie w przypadku niepodzielenia tego stanowiska o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji rozpoznając sprawę i oceniając materiał dowodowy oparł się na jego części pomijając, że wobec sprzecznych oświadczeń stron postępowania przeprowadzono szereg innych dowodów z dokumentów urzędowych w szczególności mapy geodezyjnej, planu zagospodarowania przestrzennego, czy ekspertyzy technicznej na okoliczność wieku budynku. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie wskazał dlaczego dowody te i płynące z nich wnioski okazały się mniej wartościowe niż oświadczenie M. P.. Ponadto nie wskazał na czym polegało naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i w jakim kierunku ma zostać przeprowadzone uzupełniające postępowanie dowodowe. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a skarżący kasacyjnie podniósł, że jeśli Sąd I instancji uznał, iż organy nadzoru budowlanego nieprawidłowo określiły datę zakończenia budowy to musiały dopuścić się naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy zmieniającej, jednakże Sąd I instancji nie wskazał na naruszenie prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. P. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej oparto jedynie na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem zakres jej rozpoznania przez Sąd został wyznaczony przez określone w niej granice. Na wstępie zauważyć należy, iż przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym w postępowaniu administracyjnym a mianowicie w postępowaniu nieważnościowym, gdzie organ nie rozstrzyga co do istoty, lecz wyłącznie co do nieważności albo niezgodności z prawem wcześniej wydanej decyzji. Stwierdzenie nieważności jest następstwem ustalenia, iż decyzja taka obarczona została jedną z wad kwalifikowanych przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Dokonując kontroli zaskarżonego orzeczenia należy stwierdzić, iż odpowiada ono prawu, a motywy rozstrzygnięcia, które legły u jego podstaw są racjonalne i w pełni uzasadnione. Sąd I instancji prawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy i uznał, iż sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona do ostatecznego rozstrzygnięcia. Kluczową kwestią, jaka wyłoniła się na tle przedstawionego stanu faktycznego była możliwość zastosowania art. 3 "ustawy abolicyjnej" w realiach niniejszej sprawy w stosunku do wybudowanego obiektu budowlanego, który to przepis po spełnieniu dodatkowych warunków pozwala na zalegalizowanie wybudowanych obiektów budowlanych. Z całą stanowczością stwierdzić należy i powtórzyć za Sądem I instancji, iż przeprowadzone w sprawie postępowanie obarczone zostało wieloma wadami oraz naruszyło reguły określone w przepisach procedury administracyjnej. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wielokrotnie wskazywano na wagę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zgodnie z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z tego też względu, postępowanie w niniejszej sprawie winno być przeprowadzone z zachowaniem wszystkich reguł kodeksowych postępowania administracyjnego, m.in. w zgodzie z określoną w art. 7 Kpa zasadą prawdy obiektywnej. Zgodnie z nią organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ ma zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 77 Kpa), a samo postępowanie administracyjne prowadzić tak, by pogłębiać zaufanie obywateli do organów praworządnego państwa (art. 8 Kpa). W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 75 § 1 Kpa), a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić (art. 107 § 3 Kpa) w sposób wymagany przez przepisy postępowania. Organy obu instancji w niniejszym postępowaniu tego nie uczyniły, co wyraźnie stwierdza w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd I instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istniały zatem uzasadnione podstawy do wyeliminowania obu decyzji z obiegu prawnego i uczyniło zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie bezzasadnymi. Przede wszystkim Sąd zauważa, iż akta administracyjne w sprawie są niekompletne, co uniemożliwia dokładne zbadanie niniejszej sprawy, a co za tym idzie nie pozwala przesądzić, czy powołane powyżej przepisy prawa materialnego mogłyby mieć zastosowanie w realiach przeprowadzonego postępowania. Podstawowe znaczenie dla sprawy ma ustalenie daty powstania spornego obiektu budowlanego, czego organy obu instancji nie ustaliły w sposób niewątpliwy i co pozostaje niewyjaśnioną kwestią sporną. Okoliczność ta, gdy zostanie prawidłowo ustalona pozwoli na prawidłowe zastosowanie w sprawie odpowiedniego przepisu prawa materialnego. W aktach postępowania administracyjnego znajdują się protokoły przesłuchań świadków z dnia 12.10.2006 r. tj. sprzed daty złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego w niniejszym postępowaniu (5.08.2008 r.), pochodzą więc z innego postępowania administracyjnego, którego akta należy w komplecie dołączyć, brak jest także protokołów zeznań świadków M. P. i Z. P.. Natomiast z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17.02.2006 r., sygn. akt II SA/Gl 138/05 wiadomo, iż toczyło się postępowanie w przedmiocie rozbiórki spornego obiektu, w którym świadkowie składali sprzeczne zeznania na okoliczność daty powstania budynku, czego również organy wówczas nie ustaliły opierając się jedynie na niejednoznacznych dowodach. Zauważyć należy również, iż brak jest w aktach sprawy protokołu oględzin wzniesionego budynku. Te wszystkie wady czynią postępowanie wadliwym, pozbawionym wnikliwego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy oraz powodują naruszenie w/w przepisów postępowania, co miało niewątpliwie istotny wpływ na jej ostateczne rozstrzygnięcie. Zatem za nieuzasadniony należało również uznać zarzut skarżącego kasacyjnie naruszenia prze Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Także trzeci zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest bezpodstawny, gdyż dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego będzie można mówić, czy prawidłowo zastosowano odpowiedni przepis prawa materialnego, a więc czy prawidłowo przeprowadzono subsumcję stanu faktycznego pod konkretną normę prawną. Z powyższych względów, skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.