VII SA/Wa 1402/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) stwierdził nieważność decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia [...] lipca 2006 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. i J. Z. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolno stojącego, według projektu gotowego "[...]", wraz z infrastrukturą towarzyszącą: przyłączem wody do wodociągu gminnego, przyłączem kanalizacji sanitarnej, przyłączem enN kablowym oraz przebudowę odcinka napowietrznej linii enN nad projektowaną zabudową, obiektów lokalizowanych w granicy działki o nr ewid. [...], [...] oraz [...] i [...] (dotyczy przyłączy wody, kanalizacji i energii elektrycznej), w obrębie miejscowości K., gm. E.. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1864/08, po ponownym rozpatrzeniu odwołania J. Z. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. - uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2006 r. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania toczącego się w niniejszej sprawie, podając, iż własną decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., po rozpoznaniu odwołania W. i J. Z., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...] lipca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1218/07, po rozpatrzeniu skargi W. L. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. Po wyroku Sądu, ponownie rozpoznając odwołanie J.Z., decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. Skargę na ostateczną decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli W. i J. Z., po rozpoznaniu której wyrokiem z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1867/08 Sąd uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. W związku z wyrokiem organ wskazał, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze, ponownie rozpoznając odwołanie J.Z. od decyzji z dnia [...] marca 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2006 r. W uzasadnieniu organ podkreślił, iż rozważył następujące okoliczności. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji, stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej zawartej w art. 16 k.p.a. Ma ona na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia dotkniętego kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., w związku z czym zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. W niniejszej sprawie organ I instancji stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2006 r. uznając, iż jest ona obarczona kwalifikowana wadą rażącego naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Wskazany przepis określa, iż budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. Z analizy projektu zagospodarowania działki nr ewid. [...] i [...] wynika, że lokalizacja projektowanego budynku nie spełnia wymogu określonego w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w zakresie jego odległości od granicy działki nr [...], stanowiącej własność W.L. Organ wskazał, że granica pomiędzy działkami nr ewid. [...] i [...] przebiega ukośnie. Zaznaczona na projekcie odległość 4 m dotyczy miejsca, w którym ta odległość jest największa. Od tego punktu, odległość projektowanego budynku do granicy z działką nr ewid. [...] ulega zmniejszeniu. Z uwagi zatem na zmienny przebieg granicy między działkami w każdym miejscu odległość ściany z otworami okiennymi przedmiotowego budynku od granicy z działką nr ewid. 56/1 jest mniejsza niż przewidziana w § 12 ust. 1 pkt 1 cytowanego rozporządzenia. Oznacza to, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja z dnia [...] lipca 2006 r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę wydana została z naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia określającego warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ podkreślił jednak, że nie każde naruszenie prawa można zakwalifikować jako rażące. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreślił, że obok oczywistości naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być brane pod uwagę społeczno – gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie część działki nr ewid. [...], będącej własnością W. L., do której zbliżona jest inwestycja na odległość mniejszą niż 4 m., w załączniku do decyzji Wójta Gminy E. z dnia [...] marca 2006 r. o warunkach zabudowy oznaczona jest jako sad. W tych okolicznościach, w ocenie organu, nie można uznać, iż naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 cytowanego rozporządzenia wywołało skutki społeczno – gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa, co oznacza, że kontrolowanej decyzji nie można uznać za rażąco naruszającej prawo. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. złożył W. L.. Decyzji zarzucił naruszenie art. 7, 8, 16, 77 ust. 1 i 2, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Skarżący nie zgodził się z oceną organu, iż niezgodne z prawem zbliżenie przedmiotowego budynku do granicy po drugiej stronie, po której jest sad nie wywołuje takich skutków społeczno – gospodarczych, które pociągałyby za sobą kwalifikowaną wadliwość decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. Zdaniem skarżącego organ nie uzasadnił swojego stanowiska, co było tym bardziej konieczne w sytuacji, gdy swoją decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. podzielił ocenę Wojewody [...], dotyczącą kwalifikowanej wadliwości kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodatkowo skarżący podniósł, iż bez własnej winy nie był stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, a powinien w nim uczestniczyć. W ten sposób uniemożliwiono mu obronę własnych interesów w związku z realizowaną, z naruszeniem prawa, inwestycją. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia. Na wstępie należy podkreślić, że w niniejszej sprawie dwukrotnie orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Jak zasadnie wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zgodnie z art.153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze przypomnieć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1864/08, którym uchylono decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]sierpnia 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji stwierdzającą nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę wyraził pogląd, że "ani oczywistość naruszenia prawa, ani nawet charakter przepisów, które zostały naruszone nie są wystarczające do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa (...) jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno – gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją, a rażące naruszenie prawa może mieć miejsce tylko wyjątkowo wtedy, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji." Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to jest postępowaniem odrębnym od postępowania, w którym wydano kontrolowaną decyzję, a jego głównym i jedynym celem jest ustalenie czy decyzja ta jest obarczona jedną z kwalifikowanych wad, określonych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95 – OSNAPiU 1996, nr 19, poz. 258). Wielokrotnie zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym, ale także i w niniejszym postępowaniu podkreślano, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje społeczne lub gospodarcze – czyli skutki, które w tej sferze wywołuje decyzja. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność decyzji ostatecznej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III ARN 22/95 nie publ.). W niniejszej sprawie, jak niewadliwie ustalił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2006 r. wydana została z naruszeniem prawa, tj. § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Podstawową zatem kwestią była ocena czy wykazanie naruszenia prawa ma rażący charakter z punktu widzenia skutków społeczno – gospodarczych wywołanych wadliwą decyzją. Sąd, w składzie orzekającym, podziela ocenę Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 cytowanego rozporządzenia, poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego przewidującego zbliżenie ściany z otworami okiennymi do granicy działki na odległość mniejszą niż 4 m na pewnym zmiennym odcinku nie rodzi skutków społeczno – gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa. Z tych powodów za bezskuteczny należy uznać zarzut skargi zmierzający do wykazania, iż zbliżenie budynku inwestorów do granicy działki skarżącego, które w jego ocenie powoduje zaciemnienie i obniżenie jej wartości działki rodzi skutki, których waga powinna pociągać za sobą sankcję nieważności. Także zarzut braku udziału skarżącego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie może być skuteczny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż okoliczność ta stanowić może ewentualną przesłankę do wznowienia postępowania. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.