VII SA/Wa 1320/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2009 r. sprawy ze skargi W. D., M. W., E. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących W. D., M. W., E. M. kwoty po 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania W. D., M. W. i E. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia 11 marca 2009 r., znak: [...]; odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2008 r., znak: [...]; zmieniającej decyzję własną z dnia [...] czerwca 1999 r., nr [...], znak: [...]; zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku [...] wraz z siecią kanalizacji sanitarnej i deszczowej, liniami kablowymi SN 15 kV, kompaktową stacją transformatorową z przyłączami wod.-kan., gaz., eNN i wewnętrznej instalacji gazu oraz układem komunikacyjnym, w P. ul. [...], na terenie działek nr [...], przeniesionej decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., znak: [...]; na P. sp. z o.o., w zakresie zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego i zmiany planu zagospodarowania terenu - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że stosownie do art. 157 § 2 k.p.a., wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej następuje na żądanie strony lub z urzędu. Podstawę materialno-prawną uznania podmiotu za stronę w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę stanowi art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Organ stwierdził, że inwestycja obejmuje działki ewidencyjne o nr [...] usytuowane w P. przy ul. [...]. Przedmiotowy budynek został usytuowany w odległości od 4,10 m do 7,80 m od granicy z działkami stanowiącymi własność W. D. (dz. nr [...]), M. W. (dz. nr [...]) i E. M. (dz. nr [...]). Projektowany budynek należy do budynków niskich (wysokość poniżej 12 m). Inwestycja jest, zatem zgodna z § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.). Skoro planowana inwestycja nie zakłóca możliwości korzystania skarżącym z ich nieruchomości, to skarżący nie mają przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli W. D., M. W., E. M., dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.), poprzez jego niewłaściwą wykładnię. Skarżący wskazali, że ich interes prawny wynika z art. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 144 ustawy Kodeks cywilny. Wskazali, że planowana inwestycja w znaczący sposób zakłóci im możliwość dotychczasowego korzystania z nieruchomości, znacząco zwiększy zacienienie ich nieruchomości, zmieni cyrkulację powietrza, nie wspominając o innego rodzaju uciążliwościach typu hałas, poziom zaśmiecenia, jak również olbrzymi dyskomfort podczas korzystania z letniego wypoczynku w przydomowych ogródkach, bezpośrednio "pod okiem" mieszkańców wybudowanego zaraz przy płocie bloku. Uciążliwości znacznie pogorszą standard ich domów, co nie pozostanie bez wpływu również na ich wartość, bowiem opisane czynniki zniechęcą potencjalnych nabywców. Skarżący powołali się na orzecznictwo: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 90/08, gdzie Sąd podkreślił, że "nie można uznać za trafny wniosek, iż w sprawie o pozwolenia na budowę, a także o stwierdzenie nieważności tego pozwolenia właściciel nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji jest stroną postępowania tylko wówczas, gdy inwestycja jest realizowana z naruszeniem przepisów regulujących warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie", oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 743/07, gdzie podaje się, że w przepisie art. 28 ustawy Prawo budowlane chodzi o wszelkie przepisy, które wymuszają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem prawa - zasad opisanych w przepisach art. 7 i 77 k.p.a., tj. bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz z naruszeniem przepisu art. 28 ustawy Prawo budowlane, wobec wadliwej jego wykładni w okolicznościach niniejszej sprawy. W niniejszej sprawie skarżący dochodzili stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2008 r., znak: [...]; zmieniającej decyzję własną z dnia [...] czerwca 1999 r., nr [...]; zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku [...]. Zgodnie z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Dla oceny dopuszczalności wniosku o stwierdzenie nieważności niezbędne jest, zatem zbadanie przez organ tego, czy wniosek pochodzi od strony. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy prawidłowo przyjęły, że są zobowiązane do dokonania ustaleń w powyższym zakresie. Było to jednak tylko prawidłowe założenie, bowiem organy nie przeprowadziły właściwego postępowania, które dałoby podstawę do ustalenia i oceny przymiotu strony wnoszących o stwierdzenie nieważności decyzji. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi wobec regulacji art. 28 k.p.a. lex specialis stroną postępowania w sprawie o pozwolenie budowlane jest ten, kto jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą nieruchomości pozostającą w obszarze oddziaływania obiektu. Za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że celem przepisu art. 28 ustawy Prawo budowlane było wprawdzie ograniczenie kręgu osób uznawanych za strony, lecz wejście jego w życie nie wyłączyło, co do zasady, z kręgu stron postępowania, właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Nieruchomości te, na ogół, bowiem, znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Wskazać należy, że decyzja kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym, wydana w trybie art. 36a ustawy Prawo budowlane nie zawierała określenia obszaru oddziaływania inwestycji, także nie zawiera takiego ustalenia poprzedzająca ją decyzja pozwolenia na budowę z dnia 22 czerwca 1999 r. Tym bardziej w postępowaniu nieważnościowym organy zobowiązane były do starannego badania tej przesłanki, na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wykładni prawa. Organy powinny dokładnie przeanalizować i wyjaśnić, dlaczego uznają takie, a nie inne granice "obszaru oddziaływania obiektu", w szczególności, gdy uznają, że nie pozostają w nim nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 4 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1349/08, że dla oceny, kto powinien być stroną w postępowaniu, nie jest konieczne naruszenie jego interesu prawnego. Do takiego rozumienia pojęcia strony nie upoważnia brzmienie art. 28 k.p.a., ani też wykładnia art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przykładami, gdzie ustawodawca pojęcie strony związał z naruszeniem interesu prawnego mogą być: art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Należy podkreślić ponadto, że organ nie mógł ograniczyć swoich rozważań tylko do badania zgodności kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji z przepisami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Nie można a priori wyciągnąć wniosku, że dana nieruchomość jest położony poza obszarem oddziaływania obiektu, bowiem odległości, o których mowa w ww. przepisie są tylko jednym z czynników branych pod uwagę w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w tym o stwierdzenie jego nieważności. Rozpoznając niniejszą sprawę ponownie organ, mając na uwadze powyższe rozważania, dokona oceny przymiotu stron, co istotne, odnosząc ustalenia osobno do każdego z dochodzących stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto organ będzie miał na uwadze zakres decyzji wydanej w trybie art. 36a ustawy Prawo budowlane. Podkreślenia wymaga, że przyznanie atrybutu strony skarżącej nie oznacza oczywiście, że wszelkie prezentowane przez nią racje będą musiały być uwzględnione przez rozstrzygający organ administracji publicznej. Sąd w niniejszym postępowaniu wobec formalnego rozstrzygnięcia objętego zaskarżoną decyzją nie badał i nie oceniał zasadności merytorycznej argumentacji prezentowanej przez skarżącą w odniesieniu do kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Sąd zauważa, że w okolicznościach ww. argumentacji wniosku o stwierdzenie nieważności, organ może także rozważyć wszczęcie postępowania nieważnościowego z urzędu. Mając na uwadze powyższą argumentacje, Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. b oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).