II SA/Gl 433/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Wojciech Organiściak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę 500 (pięćset) złotych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 105 § 1 kpa w związku z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r., poz. 414 ze zm.) umorzył postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku hali [...] Instytutu A przy Placu [...] w K. W uzasadnieniu organ podał, że działalność prowadzona w hali [...] od czasu jej wybudowania uległa zmianie – od naukowo badawczej, warsztatowego wykonywania prototypów po produkcyjną. Nie jest to jednak zmiana, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego bowiem opinie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz Okręgowego Inspektora Pracy dla obecnej działalności są pozytywne. Zdaniem organu orzekającego świadczy to o niezmienionych warunkach, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a tym samym o braku zmiany sposobu użytkowania hali [...]. W odwołaniu (wniesionym wspólnie z innymi osobami) M.K. podniósł, że zmiana sposobu użytkowania hali [...] z naukowo-badawczej na produkcyjną spowodowała zmianę warunków, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Opinie, na które powołał się organ dotyczą aktualnego oddziaływania hali na otoczenie oraz warunków pracy w hali, a w żaden sposób nie dotyczą zmiany sposobu użytkowania. Opinie te bowiem świadczą jedynie o obecnym dostosowaniu działalności w hali do wymagań z zakresu ochrony środowiska, sanitarnych, p.poż. i BHP. Nadto odwołujący się zarzucił, iż obecnie prowadzona w hali [...] działalność produkcyjna narusza przepisy dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego bowiem poprzednio obowiązujący plan na działalność produkcyjną nie zezwalał. Działalność ta, prowadzona w bezpośrednim sąsiedztwie domów mieszkalnych (odwołujący przy ul. [...]) zwiększyła w sposób odczuwalny dotychczasowe uciążliwości. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – po rozpatrzeniu odwołania M.K. – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego o zmianie sposobu użytkowania obiektu (jego części) w rozumieniu Prawa budowlanego można mówić tylko wtedy gdy wywołuje ona niedopuszczalną zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. W sprawie zostały zgromadzone opinie kompetentnych organów, które nie potwierdziły zmian w warunkach, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie dotyczy to jedynie wielkości lub układu obciążeń, których nie badano, ponieważ w tym zakresie nie doszło do zmiany z tego względu, że obiekt był obiektem użytkowym i pozostał nim nadal. Wobec braku zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu Prawa budowlanego zasadnym było umorzenie postępowania w tym zakresie, jako bezprzedmiotowego. Nadto, odrębną decyzją z dnia [...] organ umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie odwołania innych osób. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M.K. wniósł o uchylenie decyzji ostatecznej i zasądzenie kosztów postępowania. Pod adresem zaskarżonej decyzji zgłosił zarzuty zbieżne z podniesionymi w odwołaniu. Nadto powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, które zostało przytoczone w skardze, zarzucił organowi odwoławczemu błędną wykładnię art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, polegającą na przyjęciu, że art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wyczerpuje pojęcie zmiany sposobu użytkowania w sytuacji gdy w treści tego przepisu zawarto termin "w szczególności" co oznacza, że artykuł ten zawiera otwarty katalog stanów faktycznych będących zmianą sposobu użytkowania. Nadto autor skargi stwierdził, że także intensyfikacją dotychczasowej działalności jest zmiana sposobu użytkowania, a w niniejszej sprawie do takiej intensyfikacji doszło: praca 24 godziny na dobę, często w niedziele i święta. Zaskarżona decyzja nie tylko narusza art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ale także art. 6 – 9 kpa. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania przede wszystkim dotyczących gromadzenia i oceny materiału dowodowego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Narusza ona także prawo materialne, co stanowi następstwo błędnej wykładni art. 71 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 roku nr 156, poz. 1118 z zm., dalej "ustawa") dokonanej przez organy orzekające. Organy obu instancji stwierdziły w sposób bezpodstawny, że przesłanką zmiany sposobu użytkowania jest wyłącznie niedopuszczalna zmiana warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń, a stwierdzając brak takich zmian na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia decyzji, na podstawie art. 105 kpa umorzyły postępowanie w sprawie. Organy orzekające nie dostrzegły zmian art. 71 ustawy i nie dokonały ustaleń dowodowych, które umożliwiłyby właściwą subsumpcję. Należy więc przypomnieć, że zgodnie z art. 71 ustawy, obowiązującym do 31 maja 2004 roku zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego w szczególności była: ­ przeróbka pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie lub było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne, ­ podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Pod rządami przepisu w tym brzmieniu zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagała pozwolenia na taką zmianę przy odpowiednim zastosowaniu art. 32, a w razie zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego pozwolenia, odpowiednie zastosowanie miały przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W decyzji, o której mowa w art. 51, właściwy organ mógł nakazać właścicielowi lub zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Ustawą nowelizującą Prawo budowlane z dnia 16 kwietnia 2004 roku (Dz. U. nr 93, poz. 888) pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania zostało zastąpione uprzednim zgłoszeniem zamierzonej zmiany właściwemu organowi, którego wymogi wymieniono w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Nadto w dodanym art. 71a przewidziano tryb likwidacji samowolnej zmiany. Ten ostatni przepis nie ma jednak zastosowania do samowolnych zmian sposobu użytkowania dokonanych przed dniem 31 maja 2004 roku. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 2 ust. 3 ustawy nowelizującej z dnia 16 kwietnia 2004 roku). Z kolei ustawą nowelizującą z dnia 28 lipca 2005 roku (Dz. U. nr 163, poz. 1364) w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego uchylono pkt 1, odpowiadający treści art. 71 ust. 2 pkt 1 – w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2004 roku. W ocenie składu orzekającego, norma intertemporalna zawarta w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku, nakazuje zastosowanie do zmiany sposobu użytkowania, dokonanej przed wejściem w życie tej nowelizacji, przepisów dotychczasowych w całości, a nie tylko w zakresie likwidacji samowoli. Ocena, czy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania może być bowiem dokonana jedynie przy zastosowaniu przepisów obowiązujących w dacie zdarzenia. W niniejszej sprawie zdarzeniem tym było zaprzestanie używania hali [...] do działalności naukowo-badawczej i warsztatowego wykonywania prototypów, a rozpoczęcie działalności produkcyjnej. Organy w tym zakresie nie poczyniły żadnych ustaleń, chociaż wydają się niesporne, że nastąpiło to przed 31 maja 2004 roku. Nie zbadano również dokumentacji w sprawie pozwolenia na budowę i wynikającego z pozwolenia na budowę przeznaczenia (lub późniejszych decyzji o zmianie przeznaczenia). Wreszcie nie wyjaśniono, czy w obiekcie dokonano robót budowlanych w celu podjęcia działalności produkcyjnej. Porównanie stanu pierwotnego przeznaczenia hali to jest, jak twierdzi organ orzekający, używanej do działalności naukowo-badawczej i warsztatowego wykonywania prototypów z obecną działalnością produkcyjną pozwala – zdaniem Sądu – na stwierdzenie, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania tej hali. Przy czym, jak stwierdzono wyżej, jeżeli zmiana ta miała miejsce przed wejściem w życie nowelizacji z dnia 16 kwietnia 2004 roku, zastosowanie miały przepisy dotychczas obowiązujące. Dla oceny prawnej zdarzenia polegającego na zmianie sposobu użytkowania istotnego znaczenia nie ma nowelizacja Prawa budowlanego w zakresie definicji sposobu użytkowania. W dalszym ciągu katalog zmian nie jest zamknięty o czym świadczy użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności". Należy też stwierdzić, że dokonana zmiana polega na zintensyfikowaniu pierwotnej działalności (prototypy, a obecnie produkcja) a w związku z tym jej wpływu na nieruchomość skarżącego. Sam fakt pozytywnych opinii organów, powołanych w uzasadnieniu decyzji, nie wpływa na kwalifikację prawną dokonanej bez wymaganego w ówczesnym stanie prawnym pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania hali [...]. W całości także pominięto problematykę – eksponowaną przez skarżącego – dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania w kontekście zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czym naruszono art. 7, 77 i 80 kpa. Oznacza to, że do umorzenia postępowania doszło w sposób nieuprawniony z naruszeniem art. 105 kpa. Postępowanie bowiem nie stało się bezprzedmiotowe wobec niewątpliwie dokonanej zmiany sposobu użytkowania. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji zgodnie z powyższymi rozważaniami w pierwszym rzędzie powinien uzupełnić materiał dowodowy poprzez jednoznaczne ustalenie, kiedy doszło do zmiany sposobu użytkowania hali [...] i czy wówczas w tym celu wykonano roboty budowlane. Następnie niezbędne będzie wyjaśnienie, czy na tym terenie obecnie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i jakie jest przeznaczenie terenu wynikające z tego planu. W razie braku planu miejscowego dopuszczalność legalizacji dokonanej zmiany uzależniona będzie od legitymowania się przez właściciela bądź zarządcy obiektu decyzją o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji (vide: wyrok NSA z dnia 14 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1324/05, LEX nr 317395). Wreszcie ocenie należy poddać spełnienie przez sporną część obiektu wszelkich wymogów techniczno-budowlanych, w aspekcie możliwości użytkowania na cele produkcyjne, w tym odległości od granic działek sąsiednich. Stwierdzić też należy, iż rozpatrzenie sprawy winno nastąpić na gruncie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego – w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2004 r., o ile zmiany sposobu użytkowania dokonano przed tym dniem bez wymaganego pozwolenia. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 605/07, LEX nr 484972, odpowiednie zastosowanie normy z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w warunkach określonych w art. 71 ust. 3 ustawy, oznacza możliwość wydania postanowienia w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu celem ewentualnego dalszego wydania nakazów z art. 51 Prawa budowlanego. O ile zaś obowiązujący na tym terenie plan miejscowy nie przewiduje działalności produkcyjnej, likwidacja skutków samowoli polegać winna na wydaniu nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, skierowanego do właściciela lub zarządcy. Natomiast w sytuacji, gdy do zmiany sposobu użytkowania hali [...] doszło po dniu 31 maja 2004 r., sprawa podlegać będzie rozpoznaniu na gruncie art. 71a Prawa budowlanego. Wreszcie, o ile już po zmianie sposobu użytkowania doszło do wykonania dalszych robót budowlanych, o czym mowa jest w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w odrębnym postępowaniu należy zbadać legalność ich realizacji. Nadto, organ I instancji winien określić krąg stron przy uwzględnieniu treści decyzji II instancji z dnia [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego. Mając na uwadze wyżej przedstawioną argumentację oraz ocenę zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.) dalej ppsa, a także art. 152, 200, 205 § 1, 209 tej ustawy orzeczono, jak w sentencji. SJ/