II GSK 1084/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Jerzy Sulimierski Protokolant Grzegorz Heleniak po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. Z. W. N. w P od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 listopada 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 1566/09 w sprawie ze skargi L. Z. W. N. w P. na informację M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych w W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia uchylić zaskarżone postanowienie. I Zaskarżonym skargą kasacyjną, postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. pozostawił bez rozpatrzenia skargę L. Z. W. N. w P. na informację M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych w W. z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Uzasadniając pozostawienie skargi bez rozpatrzenia Sąd wskazał, że skarżące Z. uiściło wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł, gdy tymczasem należny wpis wynosił 200 zł. Stosownie bowiem do art. 30e ustawy z dnia 6 grudnia 2005 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712) w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4. Natomiast na podstawie § 2 ust.1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221 poz. 2193) wpis stały bez względu na przedmiot zaskarżonego aktu lub czynności w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - wynosi 200 zł. W ocenie Sądu, z powyższych uregulowań, które stanowią lex specialis w stosunku do p.p.s.a., nie wynika, aby dopuszczalne było wezwanie przez Sąd strony skarżącej do usunięcia braków skargi w zakresie opłaty. Wymóg złożenia kompletnej skargi wraz z dokumentacją oraz uiszczenie wpisu sądowego ciąży wyłącznie na stronie skarżącej, gdyż to ona zobligowana została do dostarczenia takiego materiału, który umożliwi Sądowi merytoryczne rozpoznanie skargi w zakreślonym 30 - dniowym terminie, bez potrzeby jego uzupełniania przez Sąd. Poprzez modyfikację sądowego postępowania administracyjnego (m.in. skrócenia terminu do złożenia skargi, wyeliminowania pośrednictwa organu przy jej wnoszeniu, wprowadzenia terminu do rozpatrzenia skargi) ustawodawcy chodziło o uzyskanie efektu szybkości postępowania idącego dalej, niż to umożliwia realizacja przepisów p.p.s.a. W związku z tym, przepis art. 30c ust. 5 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przewidujący, że w razie wystąpienia braków skargi w nim wymienionych skargę pozostawia się bez rozpatrzenia, stosuje się bez potrzeby wezwania do uiszczenia opłaty, zgodnie z art. 220 § 1 p.p.s.a. II W skardze kasacyjnej skarżące Z. zarzuciło postanowieniu naruszenie: a. przepisów prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy tj. art. 9 k.p.a. poprzez pominięcie, iż M. Jednostka Wdrażania Programów Unijnych w niedostatecznym zakresie pouczyła stronę nie będącą profesjonalistą, o sposobie wniesienia środka odwoławczego w wyniku, czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. pozostawił skargę bez rozpoznania, b. przepisów prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy a polegającego na naruszeniu art. 7 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego prawa do rzetelnej i sprawiedliwej procedury poprzez niezrozumiałe i nieprecyzyjnie sformułowane pouczenia, co w konsekwencji naruszyło prawo skarżącego mające swe źródło w zasadzie państwa prawnego (art. 1 Konstytucji RP), c. art. 184 Konstytucji RP. Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej skarżący podał, że wnikliwie przeanalizował treść pouczenia i zrealizował je w całości. Poczynił przy tym dalsze ustalenia, które przy braku wiedzy prawniczej doprowadziły do odmiennych od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosków, gdyż biorąc pod uwagę treść rozstrzygnięcia uznał, że z uwagi na odrzucenie wniosku ze względów formalnych ma do czynienia z postanowieniem a nie innym aktem, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia RM. W ocenie autora skargi kasacyjnej, o ile ustawodawca mając na względzie szybkość postępowania odwoławczego wprowadził do ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przepisy szczególne w stosunku do przepisów p.p.s.a., to nie ulega wątpliwości, że nie pozbawił strony prawa do rzetelnej informacji, świadczy o tym choćby art. 30b ust. 1, art. 30d ust. 3 tejże ustawy. W ocenie skarżącego, zastosowanie art. 9 k.p.a., z uwagi na treść art. 30c ust. 2 zdanie drugie i art. 30c ust. 5 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju winno uzasadniać oczekiwanie strony, iż pouczenie strony będzie zawierało informację, także w zakresie wysokości wpisu sądowego. Jak się bowiem okazało, w przypadku tej sprawy rozróżnienie czy ma miejsce sytuacja określona w § 2 ust. 1 pkt. 1 czy określona w § 2 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Rady Ministrów dot. wpisów sądowych będzie nastręczać stronie działającej samodzielnie i nie będącej w tym zakresie profesjonalistą, trudności. Pomimo, iż obowiązek pouczenia o wysokości wpisu sądowego nie wynika wprost z przepisów niemniej jednak w sytuacji, gdy nieprawidłowe opłacenie skargi wywołuje tak daleko posunięty skutek, pouczenie winno obejmować także tę kwestię. Przedstawiając taką argumentacje kasator domagał się uchylenia postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. III Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnej pełnomocnik skarżącego Z. oświadczył, iż zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane zarówno w jej petitum, jak i uzasadnieniu. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Sądu granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej, o którym mowa w art. 183 § 1 p.p.s.a. oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny może poruszać się tylko w ramach przytoczonych zarzutów, wyjaśnionych w uzasadnieniu, gdyż ten element skargi należy traktować jako całość. Zakreślenie granic rozpoznania sprawy ma decydujące znaczenie dla wyniku postępowania kasacyjnego zainicjowanego rozpoznawaną skargą kasacyjną. O ile, bowiem zarzuty postawione w jej petitum są całkowicie bezzasadne, to za usprawiedliwiony należało uznać zarzut podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej obejmujący art. 30c ust 5 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Bezzasadność zarzutów skargi kasacyjnej obejmujących przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wynika z treści art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zgodnie, z którą do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Przechodząc do oceny kwestionowanego skargą kasacyjną postanowienia Sądu I instancji wskazać należy, że skład orzekający oparł je na poglądzie, iż przepis art. 30c ust. 5 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przewidujący, że w razie wystąpienia braków skargi w nim wymienionych skargę pozostawia się bez rozpatrzenia, stosuje się bez potrzeby wezwania do uiszczenia opłaty, zgodnie z art. 220 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie poglądu tego nie podziela i zauważa, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności, zawiera swoiste zasady postępowania sądowoadministracyjnego. I tak, zgodnie z art. 30c ust. 1 ustawy "Po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...)". Zgodnie natomiast z ust. 2 tego przepisu "Skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4. Skarga podlega opłacie sądowej". W myśl zaś art. 30e omawianej ustawy "W zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnoszono już, że wykładnia szczególnych regulacji, zawartych w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz "odpowiednie" stosowanie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie nieuregulowanym ustawą, w praktyce nastręcza szereg trudności (v. postanowienie z dnia 22 października 2009 r., II GSK 811/09, postanowienie z dnia 27 października 2009 r., II GSK 841/09). W okolicznościach niniejszej sprawy jej istota sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy cytowany uprzednio art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zawiera kompleksowe uregulowanie, co do uiszczania opłaty sądowej, odrębne od zasad przewidzianych ustawą - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 220 § 1 p.p.s.a. Sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona należna opłata. W tym przypadku, z zastrzeżeniem § 2 i 3, przewodniczący wzywa wnoszącego pismo, aby pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania uiścił opłatę w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia wezwania. W razie bezskutecznego upływu tego terminu przewodniczący wydaje zarządzenie o pozostawieniu pisma bez rozpoznania". Według zaś art. 221 p.p.s.a. "Pisma wnoszone przez adwokata lub radcę prawnego, które nie są należycie opłacone, pozostawia się bez rozpoznania albo odrzuca bez wezwania o uiszczenie opłaty, jeżeli pismo podlega opłacie stałej". Przepis art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zdaniu drugim ogranicza się natomiast do stwierdzenia: "Skarga podlega opłacie sądowej". Nie ulega jednak wątpliwości, że z faktu zawarcia tegoż unormowania w art. 30c ust. 2 ustawy wywieść należy, iż pouczenie o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego - przewidziane art. 30b ust. 4 - musi zawierać pouczenie, co do opłaty sądowej. W ocenie składu orzekającego pouczenie to - kierowane przez organ do strony - pełni rolę wezwania przewidzianego art. 220 § 1 p.p.s.a. Musi zatem zawierać nie tylko informację, że skarga podlega opłacie, ale i winno wskazywać jej wysokość, termin i sposób uiszczenia oraz rygor w razie uchybienia obowiązkowi. Taka regulacja niewątpliwie zmierza do "przyspieszenia" rozpoznania sprawy, która - zgodnie z art. 30c ust. 4 ustawy - winna być rozstrzygnięta w terminie 30 dni od dnia wniesienia skargi. Brak pouczenia czy też pouczenie wadliwe, w tym niepełne, skutkuje koniecznością wezwania - drogą "odpowiedniego" (w myśl art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) zastosowania art. 220 § 1 p.p.s.a. Przypomnienia w tym miejscu wymaga, że - co do zasady - odpowiednie stosowanie przepisów polegać może na stosowaniu ich wprost, niestosowaniu lub też na stosowaniu w zmodyfikowany sposób. Odnośnie obowiązku uiszczenia opłaty sądowej od skarg przewidzianych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zastosowanie art. 220 § 1 p.p.s.a. ulega modyfikacji w ten sposób, że przewodniczący zobowiązany jest dokonać stosownego wezwania tylko w sytuacji, gdy stronie - niezależnie od tego czy jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika czy też nie - nie doręczono prawidłowego pouczenia, co do opłaty sądowej przewidzianego art. 30b ust. 4 ustawy. Odmienna interpretacja - a w szczególności przyjęcie, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju reguluje kwestię podlegania skarg opłacie sądowej w sposób całkowicie wyłączający stosowanie art. 220 p.p.s.a. - prowadziłaby do pozbawienia strony prawa do sądu. Przypomnienia tymczasem wymaga, że na prawo do sądu składa się nie tylko prawo dostępu do sądu (prawo uruchomienia procedury) oraz prawo do wyroku sądowego i uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia, ale także prawo do korzystania z rzetelnej procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika natomiast dyrektywa interpretacyjna, zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu, (na co zwrócił uwagę NSA w postanowieniu z dnia 22 października 2009 r. sygn. akt II GSK 811/09, powołując orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 września 2006 r. SK 63/05). Przenosząc poczynione dotychczas uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż pouczenie doręczone przez organ stronie skarżącej ograniczało się do wskazania, że skarga podlega opłacie sądowej. W tym stanie rzeczy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 30c ust. 5 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez pozostawienie skargi bez rozpoznania - bez uprzedniego wezwania do uiszczenia stosowanej opłaty w stosowany sposób - jest uzasadniony. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.