I OSK 301/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Leszek Leszczyński del. WSA Jolanta Rudnicka ( spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Go 707/09 w sprawie ze skargi L. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1/ uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania; 2/ odstępuje od zasądzenia od L. Z. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 18 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Go 707/09 po rozpatrzeniu skargi L. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Zielona Góra z [...] kwietnia 2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w dniu [...] marca 2008 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku jej podziału. Wójt Gminy Zielona Góra decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] zatwierdził podział nieruchomości położonych w miejscowości R. gm. Zielona Góra oznaczonych nr ew. [...] i [...] na cztery działki gruntu o numerach [...],[...],[...] i [...]. Decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2007 r. Dla wskazanych działek w dniu [...] marca 2007 r. została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną. Według sporządzonego operatu szacunkowego wartość nieruchomości przed podziałem została ustalona na kwotę [...] zł, zaś po podziale na [...] zł. Wójt Gminy Zielona Góra decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł., zobowiązując M. i L. Z. do jej zapłaty w dziesięciu ratach. Opierając się na sporządzonym operacie szacunkowym organ wywiódł, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości o kwotę [...] zł. Powołując się na art. 98a ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami organ wskazał, że decyzja z [...] czerwca 2007 r. zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2007 r. W tej dacie obowiązywała uchwała nr XXI/56/2000 Rady Gminy Zielona Góra z 14 grudnia 2000 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału, ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 20% różnicy wartości nieruchomości. Taka stawka została przez organ zastosowana. Od decyzji organu pierwszej instancji wniósł odwołanie L. Z., który zakwestionował sposób wyliczenia opłaty i sporządzony operat szacunkowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Przytaczając treść art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 października 2007 r., Kolegium wskazało na kompetencję organu pierwszej instancji do ustalenia w drodze decyzji opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości podzielonej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, iż wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, zaś stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Organ odwoławczy uznał, że Wójt Gminy Zielona Góra zasadnie zastosował przepisy uchwały Nr XXI/56/2000 Rady Gminy Zielona Góra z dnia 14 grudnia 2000 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału (§ 1 tej uchwały). Uchwała obowiązywała do dnia 1 sierpnia 2007 r. i została następnie uchylona na podstawie § 3 uchwały Nr Vl/65/2007 Rady Gminy Zielona Góra z dnia 30 marca 2007 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału (Dziennik Urzędowy Województwa Lubuskiego z 2007 r. Nr 40. poz. 682. zmiana: Dz. Urz. W.L. z 2007 r. Nr 131. poz. 1785). Organ pierwszej instancji przyjął - zgodnie z powołanym przepisem art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami - 20% stawkę obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Oceniając prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, Kolegium wskazało na jego zgodność z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpatrzeniu skargi L. Z., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Zielona Góra z [...] kwietnia 2009 r., nr [...], uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów, niż w niej podniesiono. Sąd wywodził, iż w dacie podjęcia przez Radę Gminy Zielona Góra uchwały z 14 grudnia 2000 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału, podstawę normatywną do ustanowienia tego aktu prawa miejscowego stanowił art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu: "jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, zarząd gminy może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio". Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 2 kwietnia 2007 r., sygn. SK 19/06, (ogłoszonym 18 kwietnia 2007 r., Dz. U. Nr 69, poz. 468; OTK-A 2007/4/37) - art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r., został uznany za niezgodny z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji RP przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Sąd następnie rozważał, jaki skutek dla aktu prawa miejscowego miała derogacja art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do tego zagadnienia, Sąd wskazał, że zgodnie z wykształconymi regułami walidacyjnymi, uznawanymi zarówno w procesie stanowienia prawa, jak i jego stosowania należy uznać za nieobowiązujący każdy akt wykonawczy, jeżeli uchylono ustawę udzielającą upoważnienia do jego wydania albo uchylono przepis upoważniający do wydania danego aktu, albo zmieniono treść przepisu upoważniającego do wydania takiego aktu. Reguły te, choć nie zostały wyraźnie wypowiedziane w treści ustawy zasadniczej lub ustawach zwykłych, uznawane są za niesporne zasady. Ich wyrazem jest regulacja adresowana do prawodawcy zawarta w § 32 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że popiera stanowisko, które respektując regułę walidacyjną przyjmuje jej konsekwencję w postaci utraty mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na poparcie powyższej tezy, Sąd wskazał, że skoro utrwalony jest pogląd, iż ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca stawkę procentową tej opłaty; do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, to obowiązywanie tej uchwały jest warunkiem sine qua non wynikającego z tej uchwały obowiązku materialnoprawnego. Przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami został uchylony nowelą z dnia 28 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ), która nie zawierała przepisów przejściowych odnoszących się do obowiązywania aktów prawa miejscowego opartych na tej delegacji ustawowej. Pozostawienie w obrocie aktu wykonawczego wymaga nie tylko wyraźnej wypowiedzi ustawodawcy (w ustawie, którą dokonano uchylenia lub zmiany przepisu upoważniającego), ale też zgodności jego treści z ustawą nową. Ustalenie opłaty adiacenckiej jako daniny publicznej jest ingerencją w prywatne stosunki majątkowe i podlegać winno ścisłej reglamentacji. Leży ona w kompetencji organu gminy, który nie ma obowiązku z niej skorzystać. Upoważnienie to wymaga zatem wyraźnego umocowania ustawowego. Konkludując, Sąd pierwszej instancji wskazał, że wszystkie podane argumenty prowadzą do wniosku, iż brak było podstawy prawnej do wydania decyzji przez organy obu instancji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło, reprezentowane przez pełnomocnika, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze, zarzucając naruszenie prawa materialnego - art. 98a ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz uchwały Rady Gminy Zielona Góra z 14 grudnia 2000 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału poprzez przyjęcie, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 2 kwietnia 2007 r. przepis prawa miejscowego utracił moc obowiązującą, co spowodowało niezastosowanie w sprawie przepisów tej uchwały, a w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. Wskazując na powyższe zarzuty, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim niewłaściwie zinterpretował przepisy, uznając, że uchwała Rady Gminy Zielona Góra z 14 grudnia 2000 r. utraciła moc obowiązującą i nie było podstawy prawnej do ustalenia opłaty adiacenckiej. Skarżący prezentuje stanowisko, że dotychczasowa treść normatywna dotycząca kompetencji rady gminy do ustalania wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, uregulowana do 21 września 2004 r. w art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami została zastąpiona art. 98a ust. 1, a zatem akt wykonawczy nie utracił mocy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z treścią art.183§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U.Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej "ustawą P.p.s.a.", rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności wymienione w art.183 §2 P.p.s.a. i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny oceniał zaskarżony wyrok w ramach podstaw i zarzutów określonych w skardze kasacyjnej. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy trafnie Sąd I instancji uznał, że w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna nie obowiązywała uchwała Rady Gminy Zielona Góra z dnia 14 grudnia 2000 r. ustalająca stawki procentowe opłaty adiacenckiej, gdyż jako podjęta na podstawie art.98ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego niezgodność z Konstytucją stwierdził Trybunał Konstytucyjny, utraciła moc obowiązującą. Bezsporne w sprawie jest, że przedmiotowa uchwała, będąca aktem prawa miejscowego podjęta została na podstawie art.18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 ze zm.) i art.98 ust.4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowił w dacie jej podjęcia, że: " jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości". Przepis ten stał się przedmiotem skargi konstytucyjnej skierowanej do Trybunału Konstytucyjnego. Wymaga przypomnienia, że z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. SK 19/06, (publ. OTK-A 2007/4/37), na który powołuje się Sąd I instancji wynika, że w skardze konstytucyjnej eksponowano, iż zarząd gminy nie mógł wydać decyzji administracyjnej w sprawie opłaty adiacenckiej, jeżeli nie została podjęta uchwała rady gminy w sprawie określenia stawki tej opłaty i w sytuacji, gdy w dniu podziału nieruchomości stawki opłaty nie obowiązywały. Rozpatrując zarzut naruszenia zakazu retroakcji prawa Trybunał uznał, że art.98 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinien być rozumiany w ten sposób, że zainteresowany ponosi opłatę pod warunkiem, że uchwała ustalająca stawki opłat weszła w życie przed dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalona jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Przeciwne stanowisko powoduje, że uchwała rady gminy miałaby charakter retroaktywny. Zarówno z sentencji, jak i z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika zatem, że przeprowadzona ocena konstytucyjności nie dotyczyła upoważnienia rady gminy do ustalania, w formie uchwały, wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Ponadto należy zwrócić uwagę, że zmiana art.98 ustawy o gospodarce nieruchomościami została dokonana ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. 2004 r., nr 141, poz. 1491). Zgodnie z art.1 pkt 61 wymienionej ustawy nowelizującej art.98 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dniem 22 września 2004 r. otrzymał nowe brzmienie, w którym pominięto ust.4 tego artykułu. Jednocześnie dodany został art.98a ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ( art.1 pkt 62 ustawy nowelizującej),zgodnie z którym: " Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości (...)." Tym samym dotychczasowa treść normatywna dotycząca kompetencji rady gminy do ustalania wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej została przeniesiona do art.98a ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dacie orzekania przez Trybunał Konstytucyjny art.98 nie zawierał już ust.4, którego dotyczyła skarga konstytucyjna. Kolejna nowelizacja art.98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, będąca konsekwencją omawianego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dokonana ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz.U. 2007 r., Nr 173 poz.1218) polegała na dodaniu art.98 ust.1a, w którym ustawodawca przesądził jednoznacznie, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca stawkę procentową tej opłaty, przy czym do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Natomiast w art.98 ust.1 ustawodawca nadal utrzymał dotychczasową treść uprawniająca radę gminy do ustalenia w drodze uchwały wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, z tą jednak różnicą, że wysokość tej opłaty nie może przekraczać 30% różnicy wartości nieruchomości. Zmiana polegająca na wprowadzeniu maksymalnej stawki opłaty adiacenckiej 30 % w miejsce 50%, przy niezmienionej pozostałej treści przepisu nie upoważnia do stwierdzenia utraty mocy obowiązującej aktu wykonawczego, nie zmienia się bowiem rodzaj aktu wykonawczego, ani organy upoważnione do jego wydania, ani też zakres spraw przekazanych do regulowania aktem wykonawczym. Wbrew stanowisku prezentowanemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można przyjąć, że omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował automatycznie utratę mocy obowiązującej uchwały rady gminy podjętej na podstawie przepisu, który został uznany za niezgodny z Konstytucją. Uchwała Rady Gminy Zielona Góra z dnia 14 grudnia 2000 r. nie mogła zostać uznana za nieważną, wymieniona uchwała obowiązywała na długo przed zatwierdzeniem podziału nieruchomości. Reguły walidacyjne, na które powołał się Sąd I instancji zakładają, że akt wykonawczy przestaje obowiązywać, gdy przepis upoważniający do jego wydania został uchylony. Jak wyżej zostało wywiedzione art.98 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie został uchylony, lecz jego treść została przeniesiona do znowelizowanego art.98 a ust.1 wymienionej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2010 r., sygn. I OSK 738/09 oraz z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1036/09, (publ. www.nsa.gov.pl.) W konsekwencji błędnie Sąd I instancji uznał, że uchwała rady gminy stanowiąca podstawę wymierzenia opłaty adiacenckiej utraciła moc obowiązującą. Tym samym trafny jest, podnoszony w skardze kasacyjnej, zarzut naruszenia art.98a ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Również wysokość ustalonej opłaty adiacenckiej - według stawki 20 %- odpowiada treści wymienionego wyżej przepisu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.185§1 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. Na zasadzie art.207§2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od właścicieli nieruchomości kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że skoro wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu I instancji wykraczające poza zarzuty skargi, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji kosztami postępowania kasacyjnego.