II SA/Po 669/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak(spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2009 r. sprawy ze skargi S. K. na uchwałę Rady Miejskiej K. z dnia (...) Nr (...) zmienioną uchwałą Nr (...) z dnia (...) w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy I. stwierdza nieważność § 13 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały II. zasądza od Rady Miejskiej K. na rzecz skarżącego kwotę (...) zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania III. określa, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt. I wyroku nie może być wykonana. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/J. Szaniecka /-/ E. Brychcy W dniu (...) czerwca 2009 r. S. K. reprezentowany przez adwokata A. M., zwrócił się do Rady Miejskiej o usunięcie naruszenia prawa dokonanego uchwałą rady Miejskiej Kościana nr (...) z dnia (...) listopada 2005 r. w sprawie regulaminu czystości i porządku na terenie miasta Kościana poprzez nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązku niedopuszczania do zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe (§ 13 ust. 2 pkt 9 powyższego regulaminu). Zdaniem wnioskodawców kwestionowany punkt regulaminu nakłada na mieszkańców gminy obowiązek niemożliwy do wykonania i naraża adresatów na sankcje administracyjne i karne, co leży w sprzeczności z zasadami prawidłowego prawodawstwa i bezpieczeństwa prawnego. Uchwałą Rady Miasta z dnia (...) czerwca 2009 r., nr (...), podjętą w sprawie rozpatrzenia wyżej opisanego wezwania do usunięcia naruszenia prawa stwierdzono, że wezwanie było nieuzasadnione. W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano, że przyjęta w dniu (...) listopada 2005 r. uchwała w sprawie uchwalenia regulaminu czystości i porządku na terenie miasta Kościana, wraz ze zmianą z dnia (...) stycznia 2006 r., nakładającą w § 13 ust. 2 pkt 5 na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek niedopuszczania do zakłócania ciszy i spokoju przez te zwierzęta, stanowi wypełnienie ustawowego obowiązku nałożonego na radę gminy ustawą z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., nr 236, poz. 2008 ze zm.) i jest ochroną przed uciążliwością zwierząt domowych dla ludzi. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że sporadyczne szczekanie psów trzymanych na prywatnej posesji mieści się w ramach przyjętych norm i nie narusza zasad współżycia społecznego. Uchwałę z dnia (...) czerwca 2009 r. w dniu (...) lipca 2009 r. doręczono pełnomocnikowi skarżącego. W dniu (...) lipca 2009 r. S. K., reprezentowany przez adwokata A. M., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miejskiej nr (...) z dnia (...) listopada 2005 r. w sprawie regulaminu czystości i porządku na terenie miasta Kościana w części obejmującej nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązku niedopuszczania do zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe (§ 13 ust. 2 pkt 9 powyższego regulaminu), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zdaniem skarżącego, kwestionowany punkt regulaminu nakłada na mieszkańców gminy obowiązek niemożliwy do wykonania, narażający adresatów na sankcje administracyjne i karne. Tym samym przepis ten narusza postanowienie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908) oraz Konstytucji poprzez konstruowanie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który nie jest dostatecznie poprawny, precyzyjny i jasny. Podniesiono również, że w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rady Miasta dokonała wadliwej interpretacji kwestionowanego przepisu. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. W opinii organu przedmiotowy Regulamin czystości i porządku na terenie miasta stanowił realizację ustawowego obowiązku nałożonego na gminę. Na mocy art. 4 ust. 2 pkt. 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminie, na Radzie spoczywał obowiązek nałożenia na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązków mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Podkreślono, że gmina nie może unikać wprowadzania powyższych regulacji oraz podtrzymano, że sporadyczne szczekanie psów trzymanych na prywatnej posesji mieści się w ramach przyjętych norm i nie narusza zasad współżycia społecznego. Wskazano również, że obowiązek powyższy został nałożony na posiadaczy psów, nie zaś na same zwierzęta i ma na celu ochronę tej części mieszkańców gminy, która nie posiada zwierząt domowych, przed posiadaczami zwierząt, którzy poprzez brak nadzoru nam nimi naruszają zasady współżycia społecznego. W dalszej części podkreślono, że zarzut nieprecyzyjności i braku szczegółowości zaskarżonego punktu regulaminu nie zostały przez skarżącego prawidłowo uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., nr 236, poz. 2008 ze zm.), regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego i jako taki przynależy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Stąd akt powyższy musi odpowiadać wszystkim wymogom, jakie prawo stawia w odniesieniu do zasad tworzenia i obowiązywania systemu źródeł prawa. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawodawca wyznaczył tym samym aktom prawa miejscowego konkretne miejsce w hierarchii źródeł prawa: akty te mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07, LEX nr 349285). W przypadku regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach granice upoważnienia do wydania regulaminu czystości i porządku na terenie gminy wyznacza art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. Szczegółowe określenie przez wskazany przepis ustawy treści, jakie powinny się znaleźć w regulaminie wskazuje, że regulamin ten ma charakter wykonawczy i dopełniający w stosunku do ustawy o czystości i porządku w gminach. Taki charakter regulaminu określa sposób oceny poprawności legislacyjnej wydanego przez radę gminy aktu, w szczególności rzutuje na ocenę, czy nie został on wydany z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Zdaniem Sądu, kwestionowany punkt Regulaminu, nakładający na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe obowiązek niedopuszczenia do zakłócania ciszy i spokoju przez te zwierzęta, narusza delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten upoważnia bowiem rady gminy do nałożenia na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązków, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Niewykonanie przez właściciela obowiązku niedopuszczenia do zakłócania ciszy i spokoju przez jego zwierzęta domowe stanowi - w myśl art. 10 ust. 2a ustawy o czystości i porządku w gminie wykroczenie karane grzywną. Kwestia uciążliwości tego rodzaju, o której mowa w § 13 ust. 2 pkt. 5 Regulaminu została już uregulowana w art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń, stanowiącym, że kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny. Wobec powyższego zauważyć należy, że wskazany przepis Regulaminu przekracza upoważnienie ustawowe oraz narusza jedną z zasad techniki prawodawczej ustalonej § 118 w zw. z § 143 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej. Zgodnie z przywołaną regulacją w aktach prawa miejscowego, nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Mając powyższe uwagi na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność § 13 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152, a o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. /-/ D. Rzyminiak – Owczarczak /-/ J. Szaniecka /-/ E. Brychcy