IV SA/Po 574/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Makosz – Frymus (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2009 r. sprawy ze skargi S. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego, 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S.N. kwotę 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania /-/E. Kręcichwost – Durchowska /-/E. Makosz – Frymus /-/M. Dybowski UZASADNIIENIE Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], którą odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1967 r. nr [...] orzekającej o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnej o pow. 4,50,20 ha objętej księgą wieczystą nr [...], położonej we wsi J., powiat K., stanowiącej przed przejęciem własność J. i M. N., "którzy nieruchomość tę opuścili i się nią nie interesują". Przejęcie nastąpiło bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono przebieg postępowania w sprawie: Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1967 r., wystąpił S. N. Zdaniem spadkobiercy, przejęcie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło bezprawnie. [...] września 1999 r. Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydium. Z uwagi na odwołanie wnioskodawcy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...].04.2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Decyzja ta została zaskarżona przez S. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który na mocy wyroku z dnia 27 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1053/06 skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż niniejszą sprawę winno rozstrzygnąć Samorządowe Kolegium Odwoławcze. 12 marca 2008 r. SKO wszczęło postępowanie w tej sprawie. Uzasadniając zaskarżoną decyzję SKO wskazało, że w uzasadnieniu decyzji przejmującej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość rolną stanowiącą własność J. i M.N. przyjęto, iż małżonkowie nie zamieszkiwali w gospodarstwie położonym w J. Jak wynika z decyzji ziemia leżała odłogiem, nie były płacone podatki, a jej właściciele opuścili ją i "nią się nie interesują". SKO stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ocena, iż zastosowane w przeszłości rozwiązania legislacyjne były wadliwe z punktu widzenia obecnych norm prawnych jak ochrona własności, nie może prowadzić w praworządnym państwie do kwestionowania wynikających z nich skutków prawnych, gdyż naruszałoby to zasadę "pewności prawa". Natomiast zdaniem Kolegium należy dążyć do takiego ukształtowania prawa, które zapewni zrekompensowanie szkód poniesionych na skutek wprowadzenia rozwiązań uznawanych za wadliwe(...). Wobec tego Kolegium po przeprowadzeniu postępowania nie dopatrzyło się zaistnienia którejkolwiek z przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Skargę do Sądu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2009 r. wniósł S. N. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucił naruszenie art. 7 Konstytucji oraz art. 7, 77 i 156 kpa poprzez ich naruszenie. W ocenie strony skarżącej Organ nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy i nie wziął pod uwagę wszystkich dowodów w sprawie. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Kolegium podniosło także, iż w niniejszej sprawie nie można było w sposób pewny ustalić, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Decyzja jako wydana z naruszeniem przepisów o właściwości nie mogła pozostać w obrocie prawnym, przez co skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej zawarte. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 14 maja 2009 r. i poprzedzającej ją decyzji organu z dnia 19 stycznia 2009 r. pod względem ich zgodności z prawem zarówno materialnym jak i procesowym. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonych aktów i działając na podstawie wymienionego przepisu, Sąd doszedł do przekonania, że sprawę rozstrzygał organ niewłaściwy rzeczowo i w związku z tym obie decyzje SKO dotknięte są wadą nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Sąd przed wypowiedzeniem się, co do merytorycznych zarzutów skargi zobligowany jest najpierw do skontrolowania, czy nie zachodzą wady kwalifikowane decyzji, a wobec stwierdzenia takich uchybień zobowiązany jest taką decyzję z obrotu prawnego wyeliminować. W myśl art. 156 § 1 pkt 1 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. W doktrynie i w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji w pierwszej kolejności ustala się organ administracji publicznej, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem na podstawie art. 17 kpa określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski-Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996r., str.732). W przedmiotowej sprawie, wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1967 r. w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej, wydanej na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 15 lipca 1961 r.). Według tego artykułu, o przejęciu gospodarstwa rolnego opuszczonego przez właściciela orzekało prezydium powiatowej rady narodowej. Przepis art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. utracił moc z dniem 1 lipca 1982r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79). W przepisach ustawy z 1982 r. ustawodawca nie przewidział już jednak instytucji przejęcia gospodarstw rolnych opuszczonych przez właścicieli i ograniczył się jedynie do określenia sankcji karnych dla właściciela wyłączającego grunty z produkcji bez zezwolenia bądź użytkującego je niezgodnie z przeznaczeniem (art. 39 ust. 1 i 2). Z art. 39 ust. 4 ustawy z 1982 r. wynika, że w rachubę wchodziło też wydawanie decyzji o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność Państwa lub też o nakazaniu zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi. W przypadku odmowy przejęcia gruntów przez właściciela grunty mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania (art. 39 ust. 6 ustawy z 1982r.) na podstawie decyzji wydanej przez naczelnika gminy (art. 45 ust. 1 ustawy z 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Ten rodzaj spraw był najbardziej zbliżony do spraw uregulowanych w art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. W związku z reformą administracji przeprowadzoną w 1990 r., w ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 z późn. zm.) sprawy określone w art. 39 ust. 4 ustawy z 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały przekazane organom gminy jako zadania zlecone. W tym przepisie nie wymieniono jednak spraw określonych w art. 39 ust. 6 i art. 45 ust. 1 ustawy z 1982 r. Nie znalazły się one także wśród spraw przekazanych w art. 5 ustawy kompetencyjnej rejonowym organom rządowej administracji ogólnej. Nie mogły, zatem wobec braku przypisania im tych kompetencji w ustawie z dnia 17 maja 1990 r., należeć do właściwości organów gminy, ani też do właściwości kierowników urzędów rejonowych. Podkreślenia wymaga, że ustawą z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (art. 58 ust. 2 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 58, poz. 280) przejmowanie nieruchomości na rzecz Państwa zostało przekazane do decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, a następnie - Agencji Nieruchomości Rolnych. Ustawodawca dokonując reformy administracyjnej w 1998 roku w odniesieniu do przedmiotowych spraw - jako nie objętych już materią prawa administracyjnego -nie uwzględnił ich w ustawie z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668). Skoro, więc od dnia 27 maja 1990 r. sprawy dotyczące decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo przeszły do właściwości administracji rządowej, a od 1992 roku - do właściwości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (następnie Agencji Nieruchomości Rolnych), to tym samym obecnie organem właściwym do wydania decyzji w pierwszej instancji jest Agencja Nieruchomości Rolnych (zob. postanowienia NSA: 30 III 2006 r., sygn. akt I OW 269/05; 4 VII 2006 r., I OW 8/08; 8 V 2007 r., I OW 127/06 i 15 V 2007 r., I OW 111/06). Organu wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przed tą datą należy poszukiwać w ustaleniu obecnie organu wyższego stopnia w stosunku do organu, który byłby właściwy do wydania decyzji w pierwszej instancji. Organem tym w stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych (Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa) jest minister właściwy do spraw rolnictwa i rozwoju wsi. Prowadzenie postępowania nadzorczego z wniosku S. N. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1967 r. w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i wydanie w toku tego postępowania decyzji na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oznacza, że postępowanie nadzorcze prowadził niewłaściwy rzeczowo organ i wobec tego wydane przez ten organ orzeczenia są dotknięte wadą nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a. Organem właściwym do rozpoznania wniosku S. N. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji będzie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W tej sytuacji procesowej Sąd nie wypowiedział się merytorycznie, odnośnie zasadności bądź nie, stwierdzenia nieważności decyzji z 1967 r., uznając, iż byłoby to przedwczesne. Sąd bada legalność wydawanych przez organy administracji aktów prawnych pod względem zgodności z prawem materialnym jak i procesowym. Naruszenie przepisów o właściwości organów do rozpoznania danej sprawy stanowi kwalifikowane naruszenie prawa materialnego, wobec czego jedynym możliwym rozstrzygnięciem Sądu było stwierdzenie nieważności obu decyzji SKO. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 w/w ustawy. /-/ E. Kręcichwost- Durchowska /-/ E. Makosz-Frymus /-/ M. Dybowski KP