II SA/Gd 479/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Referent Izabela Adamowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 7 grudnia 2005 r. nr XXXI/285/05 w przedmiocie wysokości stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. określa, że uchwała nie może być wykonana. Rada Gminy uchwałą z dnia 7 grudnia 2005r.nr [...] ustaliła wysokość opłaty jednorazowej od wzrostu wartości nieruchomości, na skutek wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy w wysokości 15%. W uchwale postanowiono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 58 ust. 2, art. 63 ust. 3 w związku z art. 36 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.). Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Prokurator Okręgowy zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz art. 58 ust. 2, art. 63 ust. 3 w związku z art. 36 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie jako podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały. Nadto zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007r., Nr 68, poz. 449) poprzez przyjęcie w § 4 uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty, podczas gdy akty prawa miejscowego podlegają obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej odrzucenie jako bezprzedmiotowej, gdyż uchwałą z dnia 19 czerwca 2009r. została ona wyeliminowana z obrotu prawnego. W przypadku nieuwzględnienia tego wniosku Rada wniosła o oddalenie skargi wskazując, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia uchwały była możliwość określenia w drodze uchwały wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, co też potwierdził Wojewoda Pomorski, który nie zgłosił żadnych uwag ani zastrzeżeń do podjętej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określają przepisy rozdziału 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 40 ust. 1 tejże ustawy gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnień ustawowych. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała dotyczy ustalenia stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy. W obowiązujących w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały przepisach brak było upoważnienia do ustalania przez radę gminy stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy. Podstawy takiej nie mogły stanowić w szczególności przepisy wskazane jako podstawa podjęcia zaskarżonej uchwały. I tak art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stawka procentowa opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy nie należy w żadnym razie do problematyki związanej z uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ani też miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 58 ust. 2, art. 63 ust. 3 w związku z art. 36 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulują kwestie związane z wydawaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji ustalających warunki zabudowy. Wprawdzie 58 ust.2 oraz art. 63 ust. 3 tej ustawy przewidują odpowiednie stosowanie przepisów art. 36 oraz art. 37 ustawy, jeżeli decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzja o warunkach zabudowy wywołują skutki, o których mowa w art. 36 ustawy, jednakże w przepisach tych brak jest upoważnienia dla rady gminy do ustalenia stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jedynie art. 15 ust.2 odnosi się do stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, przy czym dotyczy on wyłącznie stawek określanych obowiązkowo w planie miejscowym. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2008r. w sprawie II OSK 1887/07 (LEX nr 464945), w którym stwierdzono, że rada gminy nie jest - wobec braku szczególnej podstawy prawnej - uprawniona, w sytuacji gdy brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do ustalania wysokości stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. W świetle powyższego uznać zatem należy, że przedmiotowa uchwała została wydana bez podstawy prawnej, skoro podstawa taka nie wynika z przepisów prawa. Skutkiem zaś tego uchwała ta jest nieważna. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że uchwałą z dnia 19 czerwca 2009r., nr [...] Rada Gminy uchyliła uchwałę z dnia 7 grudnia 2005r., nr [...] wskazując w uzasadnieniu, że nie jest uprawniona do ustalania wysokości stawki procentowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wbrew twierdzeniom organu podjęcie przez Radę Gminy uchwały z dnia 19 czerwca 2009r. o uchyleniu zaskarżonej uchwały nie powoduje bezprzedmiotowości niniejszego postępowania. Należy mieć bowiem na uwadze, że konsekwencją tej uchwały jest wyeliminowanie zaskarżonej uchwały dopiero od podjęcia uchwały uchylającej. Stwierdzenie nieważności uchwały powoduje natomiast wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym. Nadto Sąd miał na uwadze, że ze skargi i dołączonych do niej decyzji wynika, że zaskarżona uchwała miała zastosowanie i wywoływała skutki do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. Sąd miał przy tym na uwadze również, że w kwestii tej wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994r., W 5/ 94 (OTK z 1994r nr 2 poz. 44). Trybunał Konstytucyjny orzekł mianowicie, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Z kolei uchwała nieobowiązująca, to taka uchwała, która nie może być stosowana do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Zatem nie zawsze uchylenie lub zmiana uchwały organu gminy powoduje, że wydanie wyroku staje się zbędne lub niedopuszczalne. Jeśli więc zaskarżona uchwała została uchylona lub zmieniona, lecz może być nadal stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, to nadal istnieje potrzeba rozpatrzenia zarzutów skarżącego, albowiem istnieje domniemanie o zgodności uchwały z prawem w okresie między jej wydaniem a uchyleniem lub zmianą. Potrzeba weryfikacji twierdzeń skarżącego co do legalności zaskarżonej uchwały istnieje, gdy postanowienia takiej uchwały zostały zastosowane przed jej uchyleniem lub zmianą , jak i wówczas, gdy istnieje możliwość zastosowania postanowień uchwały w związku z sytuacją, która wystąpiła przed uchyleniem lub zmianą uchwały. Jak bowiem stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanej wyżej uchwały kwestionowana uchwała mimo jej uchylenia lub zmiany byłaby stosowana jako podstawa prawna w ewentualnym postępowaniu administracyjnym (np. o stwierdzenie nieważności decyzji lub o wznowienie postępowania). Stąd ewentualne powoływanie się na nieważność takiej uchwały lub jej zgodność z prawem w innym postępowaniu, w sytuacji gdy sąd administracyjny nie orzekł co do istoty sprawy byłoby niezmiernie utrudnione właśnie wobec braku stwierdzenia nieważności lub legalności danej uchwały. Taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Stąd też Sąd uznał, że postępowanie w sprawie ze skargi Prokuratora na uchwałę Rady Gminy z dnia 7 grudnia 2005r. nie jest bezprzedmiotowe ani też niedopuszczalne. Nadto w ocenie Sądu stwierdzenia nieważności nie wyłącza upływ roku od dnia podjęcia uchwały, jako że jest ona aktem prawa miejscowego. Fakt nieopublikowania jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego stanowi nadto naruszenie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych przewidującego obowiązek publikowania aktów prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W ocenie Sądu powoływana w odpowiedzi na skargę okoliczność niestwierdzenia przez Wojewodę Pomorskiego nieważności przedmiotowej uchwały w wyniku dokonania oceny legalności uchwały w trybie nadzoru, pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Powyższe okoliczności nie przesądzają bowiem ostatecznie o zgodności z prawem zaskarżonej uchwały i nie stanowią przeszkody do zaskarżenia uchwały. Z tych wszystkich względów uznając, że zaskarżona uchwała wydana została bez podstawy prawnej, skutkiem czego jest sprzeczna z prawem, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.