II OSK 650/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del NSA Jacek Hyla Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 578/09 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenie na budowę oddala skargę kasacyjną. II OSK 650 /10 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K. W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r.) Prezydent Miasta Poznania na wniosek W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, nadbudowie, rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejących budynków na biurowe z częścią mieszkalną na poddaszu, przewidzianej do realizacji na terenie nieruchomości nr [...], ark. [...], obręb [...], położonej w P. przy ul. [...]. Miejski Konserwator Zabytków w Poznaniu decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. udzielił W. pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na terenie zespołu urbanistyczno- architektonicznego wpisanego do rejestru zabytków, polegających na: termomodernizacji, remoncie i przebudowie z rozbudową budynku frontowego oraz termomodernizacji, remoncie i przebudowie z nadbudową budynku tylnego przy ul. [...] oraz na zmianę sposobu użytkowania budynków na funkcję biurową z częścią mieszkalną na poddaszu budynku frontowego zgodnie z projektem. Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia [...] października 2008 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. w P. pozwolenia na budowę I etapu- przebudowę, rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku na budynek biurowy z częścią mieszkalną na poddaszu, usytuowanego we frontowej części działki, oznaczonego jako "A" oraz zatwierdził projekt zagospodarowania terenu dla całości inwestycji, obejmującej przebudowę, nadbudowę, rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejących budynków na biurowe z części mieszkalnej na poddaszu jako "A" i "B" na nieruchomości przy ul. [...] w P. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Prezydent Miasta Poznania zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwalania na budowę W. w P. pozwolenia na budowę II etapu- przebudowę, rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku na budynek biurowy, usytuowany w tylnej części działki, oznaczony jako "B" całości inwestycji obejmującej przebudowę, nadbudowę, rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejących budynków na biurowe z częścią mieszkalną na poddaszu, oznaczonych jako "A" i "B", na nieruchomości położonej przy ul. [...] w P. W ocenie organu projekt budowlany jest zgodny z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2008 r., w tym w zakresie wysokości budynku oraz uzyskał akceptację Miejskiego Konserwatora Zabytków. Stosowanie, zatem do art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wskazał również na wydane uprzednio w sprawie decyzje z dnia [...] sierpnia 2008 r. i [...] października 2008 r. oraz na to, że projekt został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, został pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawców do spraw BHP, przeciwpożarowych, higienicznych i zdrowotnych. Inwestor oświadczył, że ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego stwierdzono, że zostały spełnione warunku wydania pozwolenia na budowę określone w art. 32 ust. 1 i 4 oraz art. 34 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego. Wojewoda Wielkopolski, po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez K. W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2009 r. Organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2008 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt zagospodarowania terenu dla całości inwestycji obejmującej przebudowę, nadbudowę, rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejących budynków na biurowe z częścią mieszkalną na poddaszu oznaczonych jako "A" i "B" oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę I etapu obejmującego budynek "A". Następnie decyzją z dnia [...] marca 2009 r. zatwierdził II etap inwestycji obejmującej budynek "B". Zatem zarzuty W. W. odnośnie ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2008 r., są niezasadne. Dla przedmiotowej inwestycji została wydana decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2008 r., w której ustalono maksymalną wysokość budynku "B" do gzymsu- krawędzi okapu- 5,0 m oraz najwyższego punktu dachu kalenicy 8,5 m, co oznacza, że projekt budowlany nie może przekraczać tych wielkości i co zostało zachowane. Twierdzenia strony, że budynek zmienił kubaturę i że nie może mieć zmienionych gabarytów w przyszłości, są bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy w kontekście ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy. Skargę na powyższą decyzję złożył K. W., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do prowadzenia odpowiedniemu organowi administracji oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania wg norm przepisanych. Skarżący zarzucił decyzji naruszenie art. 6 w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i "art. 34 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1" Prawa budowlanego. Jak podkreślił skarżący, wskutek przeprowadzonych na podstawie pozwolenia na budowę prac budowlanych dokonane zostaną takie zmiany w bryle i elewacjach budynku, że nie sposób ich będzie dostosować do zabytkowej zabudowy w sąsiedztwie. Organ nie zbadał, zdaniem skarżącego, zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy z [...] lipca 2008 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu dnia 4 listopada 2009 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że doszło do naruszenia jego interesów, bowiem z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, że wykonanie okapu, który przekroczył granicę działki jest prawidłowe, gdyż wykonanie więźby dachowej nastąpiło zgodnie z zatwierdzonym projektem. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, iż wobec braku dla obszaru objętego wnioskiem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, została wydana decyzja z dnia [...] lipca 2008 r. o warunkach zabudowy. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] sierpnia 2008 r. i zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 711 ze zm.) wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Następnie Sąd wskazał na ostateczną decyzję z dnia [...] października 2008 r. i stwierdził, że wobec tego zarzuty odnoszące się do projektu zagospodarowania terenu dla całości inwestycji, nie mogły być skutecznie podnoszone w niniejszej sprawie (art. 16 § 1 k.p.a.). Za chybiony uznał Sąd zarzut, że decyzja z dnia [...] marca 2009 r. jest niezgodna z ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. o warunkach zabudowy. Sąd wskazał, iż na przedmiotowej nieruchomości od kilkudziesięciu lat istniały dwa budynki- wolnostojąca willa- budynek frontowy ("A") i trwale oparty o mur sąsiedniej nieruchomości budynek w głębi działki – budynek ("B"). W pkt II. 2. decyzji o warunkach zabudowy zawarto wymóg, że "zmiany w bryłach i elewacjach budynków przy ul. [...] powinny być dostosowane do istniejącej architektury budynków oraz zabytkowej zabudowy w sąsiedztwie. Obiekt po adaptacji powinien zachować charakter wolnostojącej wilii wśród zieleni. Koncepcję Projektu należy uzgodnić z MKZ i uzyskać pozwolenie na prowadzenie prac budowlanych w zabytkowym zespole". Zdaniem Sądu pierwszej instancji wymóg zachowania charakteru wolnostojącej willi odnieść należy wyłącznie do budynku frontowego ("A"). Budynek w głębi działki ("B") w ciągu ostatnich kilkudziesięciu lat, a zwłaszcza w 2008 r., nie był wolnostojącą willą. W decyzji tej, w kwestii dotyczącej nowej zabudowy, widnieje zapis "linia zabudowy- obowiązująca: dla budynku w głębi działki (objętego zmianą przeznaczenia, przebudową, rozbudową)- bez zmian. Obrys istniejącego budynku zgodnie z wnioskiem inwestora". Z obrysu budynku zamieszczonego na mapie zasadniczej (mapie do celów projektowych) jednoznacznie wynika, że nie jest to budynek wolnostojący i w z związku z tym nie można stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd pierwszej instancji odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia granicy działki nr [...] (stanowiącej współwłasność skarżącego) stwierdził, że nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, że okap dachu spornego budynku wystaje poza działkę, na której jest posadowiony, bowiem więźba dachowa została wykonana zgodnie z projektem budowlanym, który został zatwierdzony decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Fakt, że okap dachu przekracza granice działki, na której jest posadowiony, wcale nie oznacza, że jednocześnie narusza prawa właścicieli działki sąsiedniej, które mogą być dochodzone przed sądem powszechnym. Tym samym nie doszło do naruszenia prawa materialnego, w szczególności art. 33 ust. 1 w związku z art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego. Zatwierdzony decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. projekt budowlany nie jest niezgodny zdaniem Sądu z prawidłowo rozumianą ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. W ocenie Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia art. 6 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., ani innych przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Ze wskazanych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez: - przeprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroli, która nie doprowadziła do przywrócenia stanu, który byłby zgodny z prawem pomimo, iż podstawowym celem kontroli sądowoadministracyjnej jest eliminowanie z porządku prawnego aktów, a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem; - wydanie zaskarżonego orzeczenia w oparciu o niedostatecznie wnikliwą analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. pomimo jej sprzeczności z prawem; 2. naruszenie prawa materialnego - art. 34 ust. 1 i art. 35 Prawa budowlanego poprzez błędną jego interpretację i poprzez brak uchylenia decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r., co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] marca 2009 r. na podstawie projektu budowlanego niezgodnego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wskazując na powyższe podstawy kasacji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa adwokackiego- według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący wskazał na istniejące w jego ocenie sprzeczności między treścią decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2008 r., a pozwoleniem na budowę z dnia [...] marca 2009 r., (punkt II. 2 decyzji o warunkach zabudowy). W tym zakresie uznał, że Sąd pierwszej instancji błędnie i bezpodstawnie pominął okoliczność, że wskutek przeprowadzonych na podstawie pozwolenia na budowę prac budowlanych dokonane zostały takie zmiany w bryle i elewacjach budynku "B", iż nie można tego uznać za dostosowanie do istniejącej zabytkowej zabudowy w sąsiedztwie. Zdaniem skarżącego z decyzji warunkach zabudowy wynika, że po adaptacji nie tylko budynek "A", ale także budynek "B" powinien zachować charakter wolnostojącej willi wśród zieleni. Biurowiec- centrum konferencyjne - zburzy ład przestrzenny w willowo-parkowej części Poznania. W ocenie autora kasacji organ w swojej decyzji zignorował to, że zaprojektowanie (i następnie wykonanie) więźby dachowej i okapu spornego budynku "B" z przekroczeniem granicy nieruchomości w taki sposób, że okap wchodzi na znacznej części na nieruchomość skarżącego, że zaprojektowano w budynku od strony nieruchomości skarżącego okna w miejscu, gdzie dotychczasowo były drzwi, że zaprojektowano budynek o znacznie większych gabarytach niż budynek dotychczasowy, że zmiana przeznaczenia budynku spowodowała zwiększenie uciążliwości dla sąsiedniego otoczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Oceniając w granicach określonych art. 183 § 1 p.p.s.a. wniesioną skargę kasacyjną, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem jedynie kompetencyjnym, którego naruszenie może mieć miejsce w powiązaniu z konkretnymi przepisami ustawy. Z kolei art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. określa przedmioty zaskarżenia, wyznacza zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd może, zatem go naruszyć wykraczając poza wyznaczoną nim właściwość rzeczową (rozpoznając skargę na akt lub czynność nie poddane jego kognicji) bądź odmawiając merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej w jego właściwości (poprzez uznanie skargi za niedopuszczalną - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Nie może zaś uchybić wskazanej wyżej normie prawnej dokonując tej kontroli. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 i art. 35 Prawa budowlanego. Zwrócić należało uwagę, iż również w tym zakresie przedstawiony zarzut nie jest wolny od wad. Autor kasacji, o ile bowiem precyzyjnie wskazuje na konkretną jednostkę redakcyjną pierwszego z przepisów, o tyle w przypadku drugiego zdaje się w ogóle nie dostrzegać, iż przepis ten jest znacząco rozbudowany redakcyjnie. Tym samym wobec złożoności art. 35 Prawa budowlanego, przy jednoczesnym braku precyzji kasacji wymaganej od jej autora, niemożliwym było odniesienie się do tej części zarzutu. Stwierdzić trzeba, iż skarżący nie zdołał zakwestionować prawidłowości oceny Sądu pierwszej instancji w zakresie dotyczącym art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego. Odwołując się do zawartego w punkcie II. 2 decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2008 r. stwierdzenia, że zmiany w bryłach i elewacjach budynków przy ul. [...] powinny być dostosowane do istniejącej architektury budynków oraz zabytkowej zabudowy w sąsiedztwie, zauważyć należało, że kluczowe znaczenie dla sprawy miało kolejne stwierdzenie zawarte w tej decyzji, że obiekt po adaptacji powinien zachować charakter wolnostojącej wilii wśród zieleni. To stwierdzenie o wolnostojącym charakterze wilii słusznie doprowadziło Sąd do stwierdzenia, że wymóg ten odnosi się jedynie do budynku frontowego ("A"). Fakt natomiast, że budynek "B", nie jest budynkiem wolnostojącym, nie był kwestowany przez skarżącego, jak i wprost wynika z akt sprawy, w tym z dokumentacji fotograficznej przedstawionej przez skarżącego w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Budynek "B" zarówno, bowiem w projektowanym zakresie, jak i przed wykonaniem przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego przylegał ścianą do sąsiedniego budynku, należącego do skarżącego. Również i w tym względzie trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji na wynikającą z decyzji o warunkach zabudowy linię zabudowy. Z kolei w odniesieniu do wskazywanych w uzasadnieniu kasacji kwestii, dotyczących gabarytów budynku oraz jego przeznaczenia, zauważyć należało, że ustalenia te wynikają wprost z decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast wywody skarżącego dotyczące więźby dachowej, okapu budynku "B" i zaprojektowania okna w miejscu, gdzie były drzwi, nie mogą zostać poddane ocenie, jako że nie nawiązują do żadnej z przedstawionych podstaw wniesionej skargi kasacyjnej. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności za trafny należało uznać pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku o zgodności projektowanego zamierzenia budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, co stanowi o braku zasadności zarzutu dotyczącego naruszenia art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego. Z przedstawionych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.