II OSK 959/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA del. Zofia Flasińska /spr./ Protokolant: asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 970/09 w sprawie ze skargi M. G. na uchwałę Rady Gminy Mogilany z dnia 20 lutego 2006 r. nr XXX/271/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mogilany oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 listopada 2009 r. (sygn. akt II SA/Kr 970/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. G. na uchwałę Rady Gminy Mogilany z dnia 20 lutego 2006 r. Nr XXX/271/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mogilany. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rada Gminy Mogilany podjęła w dniu 20 lutego 2006 r. uchwałę Nr XXX/271/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Mogilany. Planem tym objęto obszary Gminy Mogilany, które nie były dotąd objęte innymi uchwałami Rady Gminy Mogilany, wyszczególnionymi w § 1 zaskarżonej uchwały. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 9 maja 2006 r. Wojewoda Małopolski stwierdził nieważność uchwały z dnia 20 lutego 2006 r. w zakresie obszarów oznaczonych w tekście oraz na rysunku planu symbolami: MU1, MU2, MU3, MN1, MN2, MN3, RM1, U1, U2, U3, UP1, UP2, UK, US1, US2, ZP, ZD, NU, § 3 ust. 3, pkt 3, 4 i 6, części § 17, § 28 ust. 9 pkt 2 i części § 52 ust. 4 i 5. W dniu 20 maja 2009 r. skargę na powyższą uchwałę skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. G., występując w imieniu swoim oraz w grupy mieszkańców Libertowa: M. O. i innych. Skarga została poprzedzona wezwaniem skarżących do usunięcia naruszenia prawa przez Radę Gminy Mogilany, wysłanym w dniu 19 marca 2009 r. Organ nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie. Po rozpoznaniu tej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że kontrola sprawowana przez sąd administracyjny może dotyczyć tylko aktu prawnie istniejącego, posiadającego moc prawną, a nie aktu uchylonego lub takiego, którego nieważność stwierdzono. Skoro Wojewoda Małopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 9 maja 2006 r. stwierdził nieważność znacznej części tej uchwały, to tylko pozostała w obrocie prawnym część może być przedmiotem kontroli sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na pozostałą w obrocie prawnym część uchwały Rady Gminy Mogilany z dnia 20 lutego 2006 r., albowiem – w ocenie Sądu - kontrolowana uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących. Są oni bowiem właścicielami nieruchomości leżących na terenach, wobec których – na skutek rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego - uchwała z dnia 20 lutego 2006 r. przestała obowiązywać. Wobec pozostałej w obrocie części uchwały skarżący nie mogą się powoływać na naruszenie swojego interesu prawnego, a więc są pozbawieni legitymacji skargowej, wynikającej z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co prowadzi do oddalenia ich skargi. Zdaniem Sądu I instancji, nietrafne jest twierdzenie pełnomocnika skarżących, iż naruszenie ich interesu prawnego polega na tym, że nie jest możliwe ustalenie przeznaczenia będących ich własnością nieruchomości skarżących mimo, że plan obowiązuje. Sąd stwierdził, że wprawdzie plan miejscowy Gminy Mogilany obowiązuje, ale w części dotyczącej skarżących został wyeliminowany z obrotu prawnego. W ocenie Sądu, nietrafny jest zarzut naruszenia art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 z późn. zm.). Przepis ten stanowi regulację wprowadzającą sankcję nieważności dla uchwał o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, które były wydane z naruszeniem zasad sporządzania planu lub z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. Niezasadne jest twierdzenie, że organ planistyczny mógłby ten właśnie przepis naruszyć, skoro ten właśnie przepis mówi tylko o rodzajach naruszenia prawa, powodujących nieważność uchwały o planie. Sąd wskazał ponadto, iż przedmiotem kontroli sądowej w tej sprawie mogła być wyłącznie uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mogilany z dnia 20 lutego 2006 r. Sąd nie miał prawa dokonywać kontroli uchwał następnych, o co wnioskował pełnomocnik strony skarżącej na rozprawie, gdyż do aktów prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie ma zastosowania art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Przepis ten dotyczy poprzednich "postępowań" prowadzonych w "granicach sprawy", czyli wiąże się z aktami wydawanymi w postępowaniu administracyjnym. Przy wydawaniu aktów prawa miejscowego (powszechnie obowiązujących źródeł prawa) nie toczy się postępowanie administracyjne i nie można twierdzić, że akty te są wydawane w "sprawach administracyjnych". Zdaniem Sądu I instancji kontrola uchwał Rady Gminy Mogilany w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mogilany podjętych na skutek rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego może nastąpić jedynie na podstawie osobnej skargi (skarg). Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła M. G., działająca w imieniu własnym oraz 25 osób, które reprezentowała w postępowaniu przed Sądem I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi, art. 135 p.p.s.a. poprzez nieobjęcie kontrolą wszystkich uchwał wydanych w tej samej sprawie, art. 151 p.p.s.a., art. 147 § 1 p.p.s.a., - art. 28 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 z późn. zm.). Skarga została także oparta na podstawie naruszenia prawa materialnego tj.: - art. 101 ust. 2 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, ewentualnie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie braku legitymacji skarżących, - art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 2, 6, 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niedokonanie oceny zgodności zaskarżonych uchwał z tymi przepisami, - art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i nieprzyjęcie, że w tej sprawie doszło do naruszenia zasad i istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, skutkującego jego nieważnością, - art. 32 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP, art. 144 k.c. oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez niedokonanie oceny zgodności zaskarżonych uchwał z tymi przepisami. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż nie można przyjąć, że skarżący nie mają interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały z dnia 20 lutego 2006 r., gdyż uchwała ta nawet po stwierdzeniu przez wojewodę nieważności części jej postanowień nadal określa sytuację prawną właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem. Źródłem interesu prawnego skarżących jest art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który daje właścicielowi podstawę do żądania, aby ustalenia planu kształtowały dopuszczalny sposób wykonywania prawa własności. Interes ten przejawia się w publicznoprawnej gwarancji, że dany teren może być w określony sposób wykorzystywany przez właściciela. Sposób ten wyznacza plan miejscowy, który powinien być uchwalony zgodnie z przepisami ustawy. Zdaniem pełnomocnika skarżących, zaniechanie organów gminy co do określenia w uchwale przeznaczenia oraz warunków zabudowy i zagospodarowania terenów (w zakresie, w jakim wojewoda stwierdził nieważność tych zapisów planu) narusza interes prawny skarżących. Mimo formalnego objęcia należących do nich nieruchomości planem, ich zagospodarowanie nie jest możliwe. Na nieruchomościach tych obowiązują bowiem ogólne wytyczne z rozdziałów I i II planu oraz postanowienia dotyczące infrastruktury, ale nie obowiązują jakiekolwiek wytyczne szczegółowe. Jednocześnie nie jest możliwe uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, albowiem teren jest objęty planem. W tym stanie prawnym możliwe jest więc każde zagospodarowanie terenu, w związku z czym taka uchwała jest nieważna, gdyż narusza podstawowe zasady planistyczne wyrażone w art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie strony skarżącej, w przypadku jednak skargi zbiorowej do oceny legitymacji procesowej skarżących powinien mieć zastosowanie art. 101 ust. 2 a ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten nie wymaga wykazania naruszenia interesu prawnego przez skarżących, lecz jedynie faktu zamieszkiwania na terenie gminy, czyli przynależności do określonej lokalnej wspólnoty samorządowej. Nie ma bowiem uzasadnienia rozumienie art. 101 ust. 2 a ustawy o samorządzie gminnym wyłącznie jako podstawy współuczestnictwa formalnego, gdyż tą instytucję regulują ustawy procesowe. Skarżący podnieśli, iż Sąd I instancji naruszył ponadto art. 135 p.p.s.a., utożsamiając przedmiot skargi z przedmiotem kontroli sądu. Granice kontroli wyznaczają granice sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 p.p.s.a., natomiast funkcją skargi jest zainicjowanie postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd może objąć kontrolą nie tylko akt zaskarżony, ale również akty lub czynności wydane lub podjęte we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga (art.135 p.p.s.a.). Zdaniem pełnomocnika skarżących, zastosowanie tego przepisu nie może być ograniczone wyłącznie do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w postępowaniu administracyjnym, gdyż sprawy administracyjne nie kończą się czynnościami. Poza tym pojęcie "sprawy" w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. oznacza sprawę sądowoadministracyjną w rozumieniu art. 1 p.p.s.a, a nie sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Przedmiot skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczony do jednej formy działania, gdyż w art. 3 § 2 p.p.s.a. wymieniono szereg różnych aktów i czynności, do których zaliczają się też akty prawa miejscowego. Strona skarżąca podkreślała, że plan miejscowy jest przygotowywany i uchwalany w procedurze uregulowanej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którą można nazwać szczególnym rodzajem postępowania. Uchwała nr XXXV/312/2006 Rady Gminy Mogilany z dnia 3 sierpnia 2006 r. została wydana w trybie art. 28 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jest ona wynikiem ponowienia procedury planistycznej w części, w której wojewoda stwierdził nieważność uchwały z dnia 20 lutego 2006 r. Nie jest to uchwała wydana w nowej sprawie, lecz w innym (powtórzonym) postępowaniu w ramach tej samej sprawy. Zdaniem pełnomocnika skarżących, Sąd I instancji naruszył też art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie dostrzegł szeregu naruszeń prawa skutkujących nieważnością zaskarżonej uchwały. Zaskarżona uchwała wydana została bowiem z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 11 ustawy w zakresie zasad sporządzania planu oraz art. 28 ust. 2 w zakresie trybu sporządzania planu. Naruszenia art. 32 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP, art. 144 k.c. oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności pełnomocnik skarżących upatruje w tym, że ustalenia planu wynikające z zaskarżonej uchwały naruszają prawo własności skarżących, ponieważ nie określają przeznaczenia ich nieruchomości, przez co ich zagospodarowanie jest niemożliwe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie rozpatrzenia wymaga kwestia legitymacji skarżących do wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy Mogilany z dnia 20 lutego 2006 r. Nr XXX/271/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mogilany i związane z nią zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 101 ust. 2 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), ewentualnie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis art. 101 ust. 2 a tej ustawy stanowi natomiast, że skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Pełnomocnik skarżących wywodzi, iż do legitymacji procesowej skarżących zastosowanie ma wyłącznie ten ostatni przepis, a więc że w przypadku wniesienia skargi na uchwałę rady gminy przez grupę mieszkańców gminy ustawa nie wymaga wykazania naruszenia interesu prawnego tych osób, lecz wystarczające jest wykazanie, że skarżący zamieszkują na terenie gminy i są członkami społeczności lokalnej. Ten pogląd jest błędny, albowiem przepis art. 101 ust. 2 a ustawy określa szczególny sposób współuczestnictwa procesowego oraz reprezentacji skarżących w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a nie legitymację do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia organu gminy do sądu administracyjnego. Uregulowanie to zostało wprowadzone w celu ułatwienia mieszkańcom gminy, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu gminy dochodzenia ochrony swoich praw przed sądem administracyjnym. Osoba, która wnosi skargę na uchwałę rady gminy w imieniu grupy mieszkańców gminy powinna wykazać naruszenie swojego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą oraz interesu prawnego każdego z mieszkańców gminy, w imieniu których wniesiona została skarga. Z samego faktu zamieszkiwania na terenie gminy i bycia członkiem lokalnej społeczności takiego interesu prawnego wywodzić nie można. Przesądził to Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 4 listopada 2003 r., SK 30/02, OTK ZU 2003, Nr 8A, poz. 84 oraz z dnia 16 września 2008 r., SK 76/06, OTK-A 2008, Nr 7, poz. 121. W wyroku z 4 listopada 2003 r. Trybunał wskazał, że interes powszechny wszystkich mieszkańców gminy oznacza identyczne interesy tych mieszkańców, wynikające z regulacji materialnoprawnej, a nie z samej przynależności do wspólnoty samorządowej. W wyroku z dnia 16 września 2008 r. Trybunał podkreślił, iż legitymacja skargowa wywodzona z art. 101 ust. 1 ustawy nie przysługuje z tytułu samej przynależności do wspólnoty samorządowej, gdyż skarga nie ma charakteru actio popularis; trzeba, oprócz wskazania niezgodności z prawem uchwały lub zarządzenia organu gminy, wskazać również naruszenie, przez uchwałę lub zarządzenie, konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikających z regulacji materialnoprawnej. W związku z powyższym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 101 ust. 2 a ustawy o samorządzie gminnym jest całkowicie chybiony. Podniesiony przez stronę skarżącą zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 z późn. zm.) także nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona w tej sprawie uchwała Rady Gminy Mogilany z dnia 20 lutego 2006 r. Nr XXX/271/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Mogilany została częściowo wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 9 maja 2006 r. Wojewoda Małopolski stwierdził nieważność tej uchwały (w całości) w zakresie obszarów oznaczonych w tekście oraz na rysunku planu symbolami: MU1, MU2, MU3, MN1, MN2, MN3, RM1, U1, U2, U3, UP1, UP2, UK, US1, US2, ZP, ZD, NU oraz nieważność § 3 ust. 3, pkt 3, 4 i 6, części § 17, § 28 ust. 9 pkt 2 i części § 52 ust. 4 i 5 uchwały. Wojewoda stwierdził bowiem m. in. brak ustaleń planu dotyczących wskaźnika ilości miejsc parkingowych, czy też wyznaczenia na rysunku planu linii zabudowy na wskazanych terenach. To rozstrzygnięcie spowodowało, że tereny wymienione w akcie nadzoru stały się terenami, na których nie obowiązywał przez pewien okres czasu (do czasu wejścia w życie uchwały Rady Gminy Mogilany z dnia 3 sierpnia 2006 r.) żaden plan miejscowy. W tym okresie zagospodarowanie działek znajdujących się na tych terenach możliwe było po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stwierdzające nieważność uchwały w sprawie studium lub planu miejscowego, stanie się prawomocne z powodu niezłożenia przez gminę, w przewidzianym terminie, skargi do sądu administracyjnego lub jeżeli skarga zostanie przez sąd odrzucona albo oddalona, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami prawnymi. Rada Gminy Mogilany, po ponownym przeprowadzeniu procedury planistycznej w odpowiednim zakresie, w dniu 3 sierpnia 2006 r. podjęła uchwałę nr XXXV/312/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Mogilany, której postanowienia stanowią uzupełnienie postanowień uchwały z 20 lutego 2006 r. w zakresie, w jakim Wojewoda stwierdził jej nieważność, a więc głównie w zakresie przeznaczenia terenów objętych rozstrzygnięciem nadzorczym. Uchwałą Nr V/38/2007 z dnia 1 marca 2007 r. Rada Gminy Mogilany przyjęła tekst jednolity uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mogilany i jednolity rysunek "Przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu". Ujednolicony tekst i rysunek objęły treść uchwały z 20 lutego 2006 r. i z 3 sierpnia 2006 r. (§ 2 uchwały). Analiza dość złożonego stanu prawnego tej sprawy prowadzi do wniosku, iż Rada Gminy Mogilany ustaliła w planie miejscowym przeznaczenie terenów (w tym terenów, na których znajdują się nieruchomości skarżących) objętych uchwałą tej Rady z dnia 20 lutego 2006 r., lecz - w związku z rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Małopolskiego - nastąpiło to dopiero uchwałą nr XXXV/312/2006 z dnia 3 sierpnia 2006 r. Do czasu wejścia w życie tej drugiej uchwały możliwe było zagospodarowanie tych terenów po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy. Nie można się więc zgodzić z pełnomocnikiem skarżących, iż ustalenia zaskarżonej uchwały z dnia 20 lutego 2006 r. uniemożliwiają skarżącym zagospodarowanie nieruchomości będących ich własnością, a tym samym, że uchwałą ta narusza interes prawny skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jednocześnie niezrozumiałe są powody, dla których skarżący w 2009 r. wnieśli skargę wyłącznie na uchwałę Rady Gminy Mogilany z dnia 20 lutego 2006 r., a nie zaskarżyli uchwały tego organu z dnia 3 sierpnia 2006 r. lub uchwały z dnia 1 marca 2007 r. przyjmującej jednolity tekst i rysunek planu. Ze wskazanych powyżej względów za niezasadne należy również uznać zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 32 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP, art. 144 k.c. oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez niewyelimowanie z obrotu prawnego uchwały, która nie określa przeznaczenia terenu, czym narusza prawo własności skarżących do znajdujących się na terenie objętym planem nieruchomości. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 135 p.p.s.a. wskazać należy, iż wprawdzie jest on częściowo uzasadniony, lecz nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zgodnie z tym przepisem Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela wyrażony w skardze kasacyjnej pogląd, iż zastosowania powołanego przepisu nie można ograniczać wyłącznie do aktów (decyzji, postanowień) wydanych w postępowaniu administracyjnym, gdyż takie ograniczenie nie wynika z treści tego przepisu. Użyte w tym przepisie pojęcie "granice sprawy, której dotyczy skarga" nawiązuje w sensie formalnym do pojęcia sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 p.p.s.a., a nie do pojęcia sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. To pierwsze pojęcie jest o wiele szersze i obejmuje przede wszystkim sprawy ze skarg na akty lub czynności wskazane w art. 3 § 2 p.p.s.a. Katalog tych aktów lub czynności zawiera nie tylko akty wydane w postępowaniu administracyjnym (pkt 1 i 2), lecz również postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), ale również akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6), czy też akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7). W związku z powyższym nie można wykluczyć, że przepis art. 135 p.p.s.a., który przyznaje sądowi administracyjnemu uprawnienie do pozbawienia bytu prawnego wszystkich niezgodnych z prawem rozstrzygnięć wydanych w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga będzie miał zastosowanie także do aktów innych niż wydane w postępowaniu administracyjnym, w tym aktów prawa miejscowego wydanych po przeprowadzeniu procedury planistycznej. Skoro bowiem w art. 135 p.p.s.a. nie użyto żadnego określenia uściślającego, że chodzi w nim o akty lub czynności wydane lub podjęte we wszystkich postępowaniach administracyjnych prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, to w myśl zasady lege non distinguente nie ma podstaw do różnicowania tych aktów i czynności i stosowania tego przepisu wyłącznie do aktów lub czynności wydanych w postępowaniu administracyjnym. Stanowisko to jest podzielane również w literaturze. B. Adamiak i J. Borkowski wskazują, że w art. 135 nie zostało wprowadzone pojęcie postępowania administracyjnego, lecz pojęcie postępowania (Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2009, s. 199 -200). Zdaniem tych autorów, jeżeli brak zawężenia tylko do postępowania administracyjnego, należy przyjąć, że w tym przypadku chodzi o postępowanie w szerokim znaczeniu, a zatem tryb postępowania, w którym organy administracji publicznej wykonują administrację publiczną w różnych formach prawnych – od stanowienia aktów prawa miejscowego po podejmowanie czynności materialnotechnicznych. Autorzy ci zwracają ponadto uwagę, iż przykładem postępowań prowadzonych w granicach sprawy są postępowania w przedmiocie uchwał, składających się na ciąg działań uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozpatrywany zarzut skargi kasacyjnej nie mógł jednak odnieść zamierzonego skutku ze względu na rodzaj zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu I instancji. W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje zgodność co do tego, że art. 135 p.p.s.a. może mieć zastosowanie wyłącznie w przypadku uwzględnienia skargi, a więc po jej merytorycznym rozpoznaniu (A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, wyd. III, s. 303, J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2006, s. 296, wyr. NSA z 28 lipca 2004 r., OSK 678/2004, LexPolonica nr 2126304). W rozpoznawanej sprawie skarga została prawidłowo oddalona przez Sąd I instancji ze względu na brak wykazania przez skarżących naruszenia zaskarżoną uchwałą ich interesu prawnego lub uprawnienia. Sąd nie dokonywał merytorycznej kontroli tej uchwały ze względu na brak legitymacji procesowej skarżących w tym postępowaniu. W związku z tym brak było podstaw prawnych do rozważania przez Sąd I instancji nawet możliwości zastosowania w tej sprawie art. 135 p.p.s.a. Dodać jedynie można, że skarżący mogą wnieść odrębną skargę na uchwałę Rady Gminy Mogilany z dnia 3 sierpnia 2006 r. lub uchwałę z dnia 1 marca 2007 r., jeżeli uważają, że te akty naruszają ich interesy prawne lub uprawnienia, a ponadto są niezgodne z prawem. W związku z tym, że zaskarżona uchwała nie była przedmiotem merytorycznej kontroli Sądu I instancji, trudno jest uznać, że Sąd ten naruszył art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie dostrzegł szeregu podnoszonych przez skarżących naruszeń prawa tj. art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 11 ustawy w zakresie zasad sporządzania planu miejscowego uchwalonego zaskarżoną uchwałą oraz art. 28 ust. 2 w zakresie trybu sporządzania tego planu. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.