IV SA/Wa 1355/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Dopierała, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W dniu 22 lipca 2009r. Wojewoda [...] wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w G. z [...] czerwca 2009r., nr [...] w sprawie stwierdzenia zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów publicznych i zabudowy mieszkaniowej w rejonie ulic: [...],[...]i [...]w G., domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jako naruszającej art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) - dalej w skrócie: p.z.p. W skardze wskazano, iż Rada Miejska w G. w dniu [...] stycznia 2009r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 maja 2009r. orzekł o niezgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej w G. nr [...] z [...] stycznia 2007r. w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G. Zatem uchwała ta utraciła moc obowiązującą z dniem orzeczenia o niezgodności z prawem. Konsekwencją wyeliminowania z obrotu prawnego przedmiotowego studium jest konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, jako podjętej po 13 maja 2009r., czyli po dniu, w którym nastąpiła utrata mocy obowiązującej uchwały z [...] stycznia 2007r., nr [...], skutkująca również na uchwałę z [...] stycznia 2009r. nr [...]. Z całokształtu unormowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika jednoznacznie, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem obligatoryjnym. Zatem jego brak uniemożliwia uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze całej gminy. W efekcie oznacza to, iż uchwała w sprawie stwierdzenia zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oparta na nieobowiązującym już w dniu jej wydania studium zawiera wadę prawną winną skutkować jej nieważnością. Organ - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie jako bezpodstawnej. Zarzucił skardze naruszenie szeregu przepisów prawa. Nadto podniósł, iż uchwałą z [...] stycznia 2009r. nr [...] uchwalono zmianę studium w całości. Takie uchwalenie studium nie stanowi naruszenia procedury uchwalania studium i taka uchwała - w przypadku utraty mocy obowiązującej przez inną, wcześniejszą uchwałę Sygn. akt IV SA/Wa 1355/09 w tym przedmiocie - nie może być automatycznie eliminowana z obrotu prawnego. Zdaniem organu gmina, w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma prawo podjąć uchwałę o zmianie studium i uchwała taka w sprawach w niej uregulowanych wiąże organy gminy przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W świetle art. 134 w zw. z art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, chybionym jest twierdzenie Wojewody [...] w przedmiocie utraty mocy obowiązującej uchwały nr [...]. Nie można przyjąć, że odrębna uchwała w sprawie zmiany studium nie będąca przedmiotem postępowania, o ile przepisy prawa nie przewidują takiego skutku, traci moc obowiązującą nie jako przy okazji rozstrzygania w innej sprawie. Skoro działania Gminy w sprawie podjęcia uchwały nr [...] z [...]stycznia 2009r. były prawidłowe i zgodne z prawem, to w konsekwencji nie można przyjąć, że uchwała Rady Miejskiej z [...]czerwca 2009r, nr [...] została podjęta z naruszeniem art. 20 p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Przywołana regulacja art. 135 P.p.s.a. oznacza, iż Sąd zobowiązany był dokonać oceny legalności zaskarżonego aktu niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Studium - stosownie do art. 9 ust. 3 p.z.p. - sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy. Uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego musi zatem obejmować obszar całej gminy. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 p.z.p.). Następnie plan miejscowy - zgodnie z art. 20 ust. 1 p.z.p. - uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium [...]. Jednocześnie, według art. 27 p.z.p., zmiana studium następuje w takim trybie, w Sygn. akt IV SA/Wa 1355/09 jakim jest ono uchwalane. Z § 8 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233) -zwanego dalej: rozporządzeniem, wynika zaś, iż przepisy rozporządzenia stosuje się również do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie objętym zmianą; projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy polegającej na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2, wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany; ujednolicona w ten sposób forma projektu studium, stanowi załącznik do uchwały, o której mowa w art. 12 ust. 1 ustawy, a więc do uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z akt sprawy wynika, iż Rada Miejska w G. podjęła następujące uchwały: 1) w dniu [...] stycznia 2007 r. uchwałę nr [...]w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 maja 2009 r. (sygn. akt II OSK 1203/08) stwierdził, że ww uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, co w świetle art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) skutkuje utratą mocy obowiązującej przez tę uchwałę z dniem 13 maja 2009 r.; 2) w dniu [...] stycznia 2009r. uchwałę nr [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G.; 3) w dniu [...] czerwca 2009r. uchwały: - nr [...] w sprawie zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów publicznych i zabudowy mieszkaniowej w rejonie ulic: [...],[...]i [...] w G. ze studium (będącą przedmiotem zaskarżenia w sprawie), - nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów publicznych i zabudowy mieszkaniowej w rejonie ulic: [...],[...]i [...]w G. Należy wskazać, iż z § 3 uchwały z [...] stycznia 2009r., nr [...] wynika, iż uchwała ta zawiera w załączniku nr 1 ujednolicony tekst studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G., Sygn. akt IV SA/Wa 1355/09 natomiast w załączniku graficznym nr 1 znajduje się mapa w stosownej skali stanowiąca graficzną część studium po zmianie oraz, że uchwała ta wraz załącznikami stanowi integralną część studium. Oznacza to, iż w świetle art. 9 ust. 3 i art. 27 p.z.p. oraz § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia, uchwała Rady Miejskiej w G. z [...] stycznia 2009 r. nr [...] nie stanowi odrębnego aktu kształtującego zakres treści studium od uchwały wymienionej w punkcie 1, tj. uchwały z [...] stycznia 2007 r. nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G., lecz stanowi integralną część tej uchwały. Innymi słowy jakkolwiek uchwała z [...] stycznia 2009 r. nr [...] podjęta została przed wydaniem powołanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (13 maja 2009r.), w odrębnej procedurze prawnej, to jednak nie stanowi samodzielnego aktu mogącego kształtować treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G., skoro samo studium utraciło moc obowiązującą z dniem 13 maja 2009 r. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 września 2009r., prawomocnym od dnia 30 października 2009r. (sygn. akt IV SA/Wa 584/09), stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w G. z [...] stycznia 2009r, nr [...] w całości. Uznał, iż zaskarżona "uchwała dotknięta jest tą samą wadą niezgodności z prawem, którą wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 maja 2009 r. (sygn. akt II OSK 1203/08), ponieważ prawną wadliwość aktu zmienianego należy w tym przypadku odnieść także do aktu zmieniającego, skoro akt zmieniający w zakresie swojej merytorycznej treści nie może istnieć bez aktu zmienianego. O ile więc przedmiotem powołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1203/08 jest ocena prawna wyłącznie uchwały Rady Miejskiej w G. z [...] stycznia 2007 r. nr [...], o tyle ocena ta, ze wskazanych wyżej przyczyn i w związku z art. 170 P.p.s.a. determinuje ocenę prawną zaskarżonej w rozpatrywanej obecnie sprawie uchwały Rady Miejskiej w G. z [...] stycznia 2009 r. nr [...]". Przedstawiony stan rzeczy legł i u podstaw stwierdzenia nieważności zaskarżonej w sprawie uchwały w całości. Uchwała ta w § 1 "stwierdza, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów publicznych i zabudowy mieszkaniowej w rejonie ulic: [...],[...]i [...]w G. jest zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G.". I chociaż w uchwale tej nie powołuje się numeru i daty uchwały dotyczącej studium, należało Sygn. akt IV SA/Wa 1355/09 przyjąć, iż chodzi o uchwałę w sprawie zmiany studium z [...] stycznia 2009r. nr [...], jako że z uzasadnienia uchwały nr [...] z [...] czerwca 2009r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów usług publicznych i zabudowy mieszkaniowej w rejonie ulic: [...],[...]i [...]w G. wynika, iż plan ten został sporządzony w zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. przyjętego uchwałą nr [...] z [...] stycznia 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 września 2009r. (sygn. akt IV SA/Wa 584/09) stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały w całości, jako uchwały - zmiany studium - niestanowiącej samodzielnego aktu mogącego kształtować treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G., a zatem dotkniętej tą samą wadą niezgodności z prawem co studium (uchwała z [...]stycznia 2007r., nr [...]), którą wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 maja 2009 r. (sygn. akt II OSK 1203/08). Zatem podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały nr [...] z [...] czerwca 2009r. stwierdzającej zgodność projektu planu ze zmianą studium, czyli uchwałą nr [...] z [...]stycznia 2009r., było ustalenie integralność uchwały o zmianie studium nr [...] z [...]stycznia 2009r. z uchwałą o studium nr [...] z [...] stycznia 2007r. i fakt orzeczenia przez Sądy Administracyjne o stwierdzeniu nieważności uchwały z [...] stycznia 2009r. i o niezgodności z prawem uchwały z [...] stycznia 2007r. Ponadto zaskarżona uchwała nie mogła stwierdzać tylko zgodności projektu planu z ustaleniami uchwały z [...] stycznia 2009r. nr [...] , której przedmiotem była zmiana studium, a nie studium. W sytuacji bowiem integralności aktu zmieniającego z aktem zmienionym, w konsekwencji niemożności istnienia aktu zmieniającego w zakresie swojej merytorycznej treści bez aktu zmienianego, organ nie mógł jedynie stwierdzić zgodności projektu planu z aktem zmieniającym, czyli uchwałą z [...] stycznia 2009r., nr [...]. Na marginesie zauważyć należy, iż skardze nie można zarzucać, jak to czyni organ w odpowiedzi na skargę, naruszenia przepisów. Skarga jest bowiem zwykłym pismem procesowych, a nie aktem administracyjnym, w stosunku do którego można formułować zarzuty wydania go z naruszeniem konkretnych przepisów prawa i oceniać pod względem legalności. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 147 § 1 i art. 152 P.p.s.a. - orzekł jak sentencji.