IV SA/Wa 1480/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2009 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. oddala skargę Główny Geodeta Kraju decyzją z [...] czerwca 2009r. - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z [...].01.2009r., odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. nr [...] z dnia [...].10.1996 znak [...], orzekającej o "sprostowaniu błędu" poprzez dokonanie zmiany w ewidencji gruntów i budynków wsi B., gmina K., polegającej na "wykreśleniu" działki nr [...] o pow. 1,30 ha z jednostki rejestrowej nr 2 "Sołtysówka wsi B." i "przeniesieniu" tej działki do jednostki rejestrowej nr [...] "Wspólnota gruntowa wsi B.". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nadzorczy stwierdził, że Burmistrz Miasta i Gminy K. decyzją nr [...] z dnia [...].10.1996 znak [...], na wniosek Zarządu Wspólnoty Pastwiskowej wsi B. orzekł "sprostować błąd" ujawniony w ewidencji gruntów i budynków wsi B. i wprowadził zmianę w ewidencji gruntów i budynków wsi B., gmina K., polegającą na "wykreśleniu" działki nr [...] o pow. 1,30 ha z jednostki rejestrowej nr [...] "Sołtysówka wsi B." i "przeniósł" tę działkę do jednostki rejestrowej nr [...] "Wspólnota gruntowa wsi B.". Wynikająca z tej decyzji zmiana została wprowadzona w dniu [...].11.1996, o czym świadczy zawiadomienie nr [...]. T. B. i E. B. wnioskiem z dnia [...].07.2007 wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K., zarzucając jej rażące naruszenie prawa, bowiem ich zdaniem w sposób techniczny decyzja ta przeniosła działkę nr [...] tzw. sołtysówkę, do gruntów wspólnoty gruntowej wsi B.. W ocenie wnioskodawczyń sołtysówka od co najmniej 1922 roku stanowiła własność ich ojca K. M., a decyzja Burmistrza z dnia [...].10.1996 nigdy nie została doręczona wnioskodawczyńiom. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] decyzją nr [...] z [...].09.2007 odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. nr [...] z dnia [...].10.1996 znak [...], uzasadniając swą decyzję tym, że T. B. i E. B. nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, ze względu na brak interesu prawnego. Główny Geodeta Kraju decyzją z [...] kwietnia 2008r. uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, gdyż z akt sprawy nie wynikało, aby organ ten poinformował strony o uprawnieniach wynikających żart. 10 k.p.a., co pozbawiło wnioskodawczynie prawa do zajęcia stanowiska co do faktu, czy skutki stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. dotyczą ich interesu prawnego lub obowiązku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] po zawiadomieniu wnioskodawczyń o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się w przedmiotowej sprawie, decyzją z dnia [...].01.2009 ponownie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...].10.1996r. Na uzasadnienie podał, że T. B. i E. B. nie przedstawiły żadnego nowego dokumentu, mogącego mieć moc dowodową w kwestii posiadania przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym działki nr [...], zakończonym decyzją Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...].10.1996, zatem wnioskodawczynie nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu zakończonym tą decyzją, ze względu na brak interesu prawnego. Po rozpatrzeniu odwołań Główny Geodeta Kraju, wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2009r uznał, że na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stroną jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, ale także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Podmiot, żądający stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, musi jednak posiadać interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej na podstawie przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przepisem prawa materialnego, określającym strony postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków jest art. 20 ustawy z dnia 17.05.1989 prawo geodezyjne i kartograficzne, z którego wynika, że podmiot nie posiadający prawa własności do nieruchomości, nie będącej nieruchomością państwową lub samorządową, nie jest stroną w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Z akt sprawy, zdaniem organu II instancji wynika, że T. B. i E. B. nie legitymują się prawem własności do działki [...] o pow.1,30 ha ani do jej części. Ani F. M., ani K. M.- ojciec wnioskodawczyń, nie byli właścicielami całości lub części tej działki, co potwierdza przedłożona kopia tabeli likwidacyjnej wsi B. z dnia [...].02.1864 oraz kopia planu gruntów wsi B., a także opinia geodety uprawnionego, sporządzona w dniu [...].01.2007 na podstawie analizy opisanych wyżej dokumentów oraz badania księgi wieczystej nr [...] oraz akt znajdujących się w tej księdze wieczystej. Zatem zdaniem organu II instancji, organ I instancji prawidłowo ustalił brak interesu prawnego wnioskodawczyń w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...].10.1996. W sytuacji bowiem, gdy z wnioskiem takim wystąpi podmiot, nie posiadający legitymacji prawnej do uczestnictwa w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony, organ nadzorczy ma obowiązek odmówić wszczęcia postępowania w sprawie. Mimo iż skarżące zostały powiadomione przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] o możliwości złożenia dodatkowych dowodów, z których wynikałby ich interes prawny, nie przedstawiły żadnych nowych dokumentów. Również przed wydaniem decyzji przez Głównego Geodetę Kraju, pomimo wskazania dodatkowego terminu na rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., skarżące nie złożyły żadnych nowych dokumentów, z których wynikałby ich interes prawny lub obowiązek. W skardze na decyzję Głównego Geodety Kraju z [...] czerwca 2009r T. B. wniosła o uchylenie lub zmianę decyzji, zarzucając jej błędy w postępowaniu dowodowym oraz pominięcie bez uzasadnienia dowodów, zawartych w aktach sprawy. Organ, zdaniem skarżącej, nie wziął pod uwagę dowodów, z których wynika, że sołtysówka podzielona była na działki o numerach od [...] do [...], na planie z 1943 roku są naniesione numery gruntów, do których przypisana jest dana działka. Została zawarta umowa stron co do podziału sołtysówki. Do K. M. należały grunty o powierzchni 3,4096 ha. W myśl przepisów, obowiązujących w latach 1919-1920 i następnych, zostały dokonane wszelkie prace dokumentacyjne i techniczne obrazujące stan posiadania i własności obywateli wsi B., nie doszło jedynie do fizycznego scalenia gruntów, o czym świadczą, zdaniem skarżącej, dowody dostarczone przez nią i znajdujące się w aktach sprawy. Główny Geodeta Kraju w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Zarzucił, że przedmiotowa decyzja została wydana po wnikliwej i rzeczowej analizie akt, a przesłanki podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].06.2009. Na podstawie materiału, zgromadzonego w sprawie organ stwierdził, że skarżąca i jej siostra E. B. nie legitymują się prawem własności działki [...] o pow.1,30 ha ani jej części. Działka ewidencyjna [...] odpowiada nieruchomości, wskazanej w "Tabeli likwidacyjnej wsi B." z dnia [...].02.1864 pod nr [...], opisanej w Tabeli jako "ziemia sołtysa". Wskazuje na to porównanie usytuowania dz.ew. [...] na mapie ewidencyjnej z usytuowaniem działki [...] na planie, sporządzonym w 1903 roku przez geodetę J. J. Potwierdza to również opinia geodety uprawnionego P. J., sporządzona [...].01.2007 na podstawie analizy opisanych wyżej dokumentów, badania księgi wieczystej nr [...]oraz akt znajdujących się w tej księdze wieczystej. Po zapoznaniu się z treścią skargi Główny Geodeta Kraju stwierdził, że złożone przez skarżącą dokumenty nie mają wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Dokumenty, na które powołuje się skarżąca, również te, które załączyła ona do skargi, nie potwierdzają jej prawa własności działki nr [...] o pow.1,30 ha ani jej części. Załączony plan części włościańskiej działki nr [...] wsi B. oraz akt notarialny Rep [...] z dnia [...].09.1983 dotyczy nieruchomości oznaczonej w "Tabeli likwidacyjnej wsi B." pod nr [...] (dz.ew. [...]) co wynika z w.w. planu z 1903. Natomiast pozostałe dokumenty, dołączone do skargi, stanowią korespondencję dotyczącą scalenia gruntów i nie mają wpływu na rozstrzygnięcie wydane w sprawie. W związku z brakiem nowych okoliczności uzasadniających uwzględnienie skargi, organ II instancji podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. -zarzutami i wnioskami skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż decyzja Głównego Geodety Kraju jest prawidłowa. Po pierwsze należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja, zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. nr [...]z dnia [...].10.1996 znak [...], orzekającej o "sprostowaniu błędu" poprzez dokonanie zmiany w ewidencji gruntów i budynków wsi B., gmina K., polegającej na "wykreśleniu" działki nr [...] o pow. 1,30 ha z jednostki rejestrowej nr [...] "Sołtysówka wsi B." i "przeniesieniu" tej działki do jednostki rejestrowej nr [...] "Wspólnota gruntowa wsi B.". Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ewentualne zaistnienie wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydawania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu, prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji, jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNCP 1996/18/258). Interpretacja przepisów, dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych, musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu normowania. Usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, obejmujące najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia. Po rozpatrzeniu odwołań Główny Geodeta Kraju, wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2009r zasadnie stwierdził, na podstawie art. 157 § 2 k.p.a., że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, a także ugruntowanym stanowiskiem doktryny i judykatury, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stroną jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, ale także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Podmiot, żądający stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, musi posiadać interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej na podstawie przesłanek, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (na ten temat patrz np. B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z dnia 10 listopada 2005 r., II GSK 125/05, OSP 2007, nr 1, poz.9, patrz też tejże Autorki, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, nr 8, s. 29 i n.). Zgodnie z przyjętą regulacją postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalenie, czy składający żądanie jest stroną, następuje w fazie wszczęcia postępowania. Ustalenie, że żądanie zostało złożone przez jednostkę nie będącą stroną tego postępowania jest podstawą do podjęcia decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.). Organ II instancji prawidłowo zakwalifikował stan faktyczny pod obowiązujące przepisy prawa uznając, że przepisem prawa materialnego, określającym strony postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków jest art. 20 ustawy z dnia 17.05.1989 prawo geodezyjne i kartograficzne. Analiza (a contrario) powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że podmiot, nie posiadający prawa własności do nieruchomości, nie będącej nieruchomością państwową lub samorządową, nie jest stroną w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Jeżeli podmiot twierdzi, że prawa do nieruchomości posiadał, należy zbadać prawdziwość jego twierdzeń. Dlatego zasadnie organy orzekające w sprawie skupiły się w pierwszej kolejności na ustaleniu, czy ojcu skarżącej rzeczywiście przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że skarżące od kilku lat toczą wiele postępowań w celu uzyskania prawa do gruntu, który -ich zdaniem- należał do ich ojca. W aktach sprawy znajduje się wiele orzeczeń sądów powszechnych, decyzji organów administracji, postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24.05.2005 w sprawie IV SA/Wa 453/05. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd nakazał ustalić strony postępowania oraz dokonać stosownych ustaleń w przedmiocie, czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa a także uwzględnić wskazania, zawarte w decyzji SKO z dnia [...].06.2004. Wykonując te zalecenia, organ badał w pierwszej kolejności skład osobowy spadkobierców K. M., a jednocześnie, czy grunt, którego dotyczy postępowanie, w ogóle do K. M. i jego poprzedników prawnych należał. W celu ustalenia grona osób posiadających legitymację do występowania w sprawie oraz ich praw do gruntu, organ I instancji zebrał materiał dowodowy, umożliwiając skarżącej jego uzupełnianie przedkładanymi przez nią dokumentami. Organ przeprowadził wyczerpujące postępowanie w tym zakresie, przeprowadzając również z własnej inicjatywy postępowanie dowodowe, którego najistotniejszym elementem jest opinia uprawnionego geodety na temat czy wskazywana przez skarżącą działka w ogóle należała do K. M. lub jego poprzedników prawnych. Z opinii tej wynika w sposób nie pozostawiający dalszych wątpliwości, że działka [...] nie należała nigdy do K. M. Ze zgromadzonego przez organy I i II instancji materiału dowodowego wynika, że T. B. i E. B. nie legitymują się prawem własności do działki [...] o pow.1,30 ha ani do jej części. Ani F. M. ani K. M. - ojciec wnioskodawczyń nie byli właścicielami całości ani części tej działki. Zarówno przedłożona kopia tabeli likwidacyjnej wsi B. z dnia [...].02.1864 jak i kopia planu gruntów wsi B., a także opinia geodety uprawnionego, sporządzona w dniu [...].01.2007 na podstawie analizy opisanych wyżej dokumentów, badania księgi wieczystej nr [...]oraz akt znajdujących się w tej księdze wieczystej musiały doprowadzić do wniosku o braku prawa własności działki [...]po stronie skarżącej i jej siostry. Uprawniony geodeta w swej opinii, sporządzonej w dniu [...].01.2007 ustalił, że działki zapisane w tabeli likwidacyjnej wsi B. pod nr [...] na nazwisko F. M., a później K. M., stanowiły następujące działki pod polami ornymi: 1 działkę o pow. 2208 sażeni, 2 działkę o pow. 1918 sażeni, 3 działkę o pow. 1 dziesięciny 545 sażeni. Obecnie działki 1 i 2 znajdują się na terenie gruntów miasta W., a działka 3 na terenie gruntów miasta K. na ul. [...]. Ponadto F. M., a później K. M. posiadał działkę pod łąkami o pow. 24 sażeni, działkę pod zagrodą o pow. 106 sażeni oraz działkę o pow. 126 sażeni. Na podstawie analizy map i ksiąg geodeta uprawniony uznał, że z tabeli likwidacyjnej wsi B., planu gruntów wsi B. z 1903 roku jednoznacznie wynika, że F. M., ani K. M. nie byli właścicielami całości lub części działki nr [...], wymienionej w decyzji nr [...] z dnia [...].12.1996. W konsekwencji organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły brak interesu prawnego skarżącej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...].10.1996. W sytuacji bowiem, gdy z wnioskiem takim wystąpi podmiot, nie posiadający legitymacji prawnej do uczestnictwa w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony, organ nadzorczy ma obowiązek odmówić wszczęcia postępowania w sprawie. Podkreślenia wymaga przy tym, że skarżące zostały powiadomione przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] o możliwości złożenia dodatkowych dowodów, z których wynikałby ich interes prawny, nie przedstawiły jednak żadnych nowych dokumentów. Również przed wydaniem decyzji przez Głównego Geodetę Kraju, pomimo wskazania dodatkowego terminu na rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., skarżące nie złożyły żadnych nowych dokumentów, z których wynikałby ich interes prawny lub obowiązek. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.