II FSK 410/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Jan Rudowski, Sędzia NSA Stefan Babiarz, Sędzia WSA (del.) Grażyna Nasierowska (sprawozdawca), Protokolant Dorota Żmijewska, po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej H. K. sp. z o.o. i S. sp. z o.o. działające jako I. – K. [...] s.c. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 23 listopada 2009 r. sygn. akt I SAB/Op 25/09 w sprawie ze skargi H. K. sp. z o.o. i S. sp. z o.o. działające jako I. – K. [...] s.c. na bezczynność Marszałka Województwa O. w przedmiocie bezczynności organu w zakresie zwrotu uiszczonej kary pieniężnej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od H. K. sp. z o.o. i S. sp. z o.o. działające jako I. – K. [...] s.c. na rzecz Marszałka Województwa O. kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrokiem z 23 listopada 2009 r., I SAB/Op 25/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę H. Spółka z o.o. i S. Spółka z o.o. działające razem jako I. s.c. na bezczynność Marszałka Województwa O. w sprawie zwrotu uiszczonej kary pieniężnej za wydobywanie kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji. 2. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że skarżący wnieśli o zobowiązanie Marszałka Województwa O. do zwrotu na swoją rzecz nałożonej kary wraz z odsetkami, obliczonymi według zasad jak dla odsetek za zwłokę pobieranych od zaległości podatkowych, za okres od 14 kwietnia 2003 r. do dnia zwrotu włącznie, oraz określenie terminu tego zwrotu. Żądanie to uzasadniono dotychczasowym przebiegiem postępowania : • Decyzją z 5 sierpnia 2002 r. Wojewoda O.i wymierzył wspólnikom skarżącej karę pieniężną w wysokości 2.502.122,50 zł za wydobywanie kopaliny w latach 1999 i 2000 związku z rażącym naruszeniem koncesji; • Decyzją z 25 marca 2003 r. Minister Środowiska zmienił decyzję organu I instancji w ten sposób, że nałożył na I.s.c. dwie kary pieniężne w łącznej kwocie 2.508.122,40 zł (1.620.000,00 zł i 888.122,40 zł) i nakazał ich wpłacenie w 60% na rzecz Gminy P. i w 40% na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej; • 14 kwietnia 2003 r. skarżąca dokonała wpłat 1.504.873,44 zł na rzecz Gminy P.i kwoty 1.003.248,96 zł na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (łącznie 2.508.122,40 zł); • Wyrokiem z 30 lipca 2004 r., sygn. akt II SA 1683/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Środowiska z 25 marca 2003 r. • Wnioskiem z 17 czerwca 2005 r. I. s.c. wystąpiła do Ministra Środowiska o zwrot uiszczonej kary pieniężnej wraz z odsetkami za okres od 14 kwietnia 2003 r. do dnia zapłaty. • Decyzją z 8 lipca 2005 r. Minister Środowiska uchylił w całości decyzję Wojewody O. z 5 sierpnia 2002 r. o nałożeniu kary i umorzył postępowanie I instancji na podstawie art. 68 §1 Ordynacji podatkowej z uwagi na upływ 3-letniego terminu przedawnienia. • Decyzją z 18 października 2005 r. Minister Środowiska stwierdził nadpłatę w kwocie 1.003.248,96 zł wpłaconej na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej powiększonej o oprocentowanie w wysokości odsetek za zwłokę pobieranych od zaległości podatkowych. Sprawę stwierdzenia nadpłaty w kwocie 1.504.873,44 zł wpłaconej na rzecz Gminy P. wyłączył do odrębnego postępowania. Decyzja ta uprawomocniła się. Pismem z 18 października 2005 r. Minister powiadomił o swej decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej i zalecił mu zwrot kwoty z odsetkami od dnia 17 czerwca 2005 r. Kwota 1.003.248,96 zł została zwrócona przez Prezesa Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na konto s.c., ale bez odsetek. • Minister Środowiska decyzją z 27 września 2007 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej nałożonej na skarżącą z tytułu wydobywania kopaliny z rażącym naruszeniem koncesji, w części w jakiej wpłata tej kary dokonana została na rzecz Gminy P. • Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 listopada 2007 r. VI SAB/Wa 1/07 uwzględniając skargę spółki na bezczynność Ministra Środowiska zobowiązał go do przekazania organowi właściwemu nierozpoznanej części wniosku z dnia 17 czerwca 2005 r. wspólników I. s.c. w przedmiocie zwrotu nadpłaty kary pieniężnej wraz z odsetkami w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia akt organowi. • Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 sierpnia 2008 r. II GSK 359/08. • Postanowieniem z 23 października 2008 r. Minister Środowiska po rozpatrzeniu wniosku s.c. I. . z 17 czerwca 2005 r. w przedmiocie zwrotu nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej nałożonej decyzją Ministra Środowiska z 25 marca 2003 r. przekazał sprawę do rozpoznania Marszałkowi Województwa O. jako właściwemu w sprawie. • 26 listopada 2008 r. Marszałek wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Ministrem Środowiska i wskazanie tegoż Ministra jako organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej nałożonej decyzją Ministra Środowiska z 25 marca 2003 r. • Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 24 marca 2009 r. sygn. akt II GW 10/08 postanowił wskazać Marszałka Województwa O. jako organ właściwy w sprawie. Sąd ten zwrócił uwagę, że wbrew czynnościom dokonywanym przez Ministra Środowiska wskazującym na dwutorowość postępowania (na wniosek strony o zwrot nadpłaty i z urzędu - o stwierdzenie nadpłaty), w rzeczywistości było prowadzone jedno postępowanie w przedmiocie zwrotu nadpłaty zainicjowane wnioskiem strony z 17 czerwca 2005 r. W ten sposób NSA podzielił w całości pogląd WSA w Warszawie zawarty w wyroku z 29 listopada 2007 r. w sprawie VI SAB/Wa 1/07. NSA podkreślił jednak, że granice sporu kompetencyjnego nie pozwalają na wskazanie, z jakich środków (budżetu państwa czy gminy) ma być wypłacona zwracana nadpłata oraz w jakiej formie ma nastąpić załatwienie sprawy, a więc czy ma to nastąpić w formie decyzji. • Skarżąca pismem z 20 kwietnia 2009 r. zwróciła się do Marszałka Województwa O. o zwrot kary pieniężnej, powołując się na wyrok NSA z 24 marca 2009 r. sygn. akt II GW 10/08. Argumentowała, że w związku z przekazaniem kompetencji dotychczasowego organu koncesyjnego (Wojewoda O.) na rzecz Marszałka Województwa O. od 1 stycznia 2006 r., ten ostatni organ pozostaje w bezczynności. • Marszałek Województwa O. pismem z 5 maja 2009 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącej z 17 czerwca 2005 r. w przedmiocie zwrotu nadpłaty nałożonej decyzją Ministra Środowiska z 25 marca 2003 r. • Pismem z 27 maja 2009 r. skarżąca w trybie art. 37 k.p.a. złożyła zażalenie do Ministra Środowiska na niezałatwienie sprawy w terminie przez Marszałka Województwa O., w którym domagała się m.in. wyznaczenia temu organowi terminu załatwienia sprawy zwrotu nienależnie zapłaconej kary pieniężnej. • W ponownym piśmie z 9 czerwca 2009 r. skarżąca podkreśliła, że wskutek postanowienia Ministra o przekazaniu sprawy do rozpatrzenia Marszałkowi termin do załatwienia sprawy liczy się od dnia przekazania sprawy właściwemu organowi. • Pismem z 3 czerwca 2009 r. Marszałek Województwa O.na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. powiadomił o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy ze względu na szczególnie skomplikowany charakter sprawy; jako ostateczny termin jej załatwienia wskazano 5 lipca 2009 r. • Skarżąca wniosła skargę na bezczynność organu 30 czerwca 2009 r. • 3 lipca 2009 r. Marszałek Województwa O. wydał decyzję stwierdzającą nadpłatę w wysokości 1.504.873,44 zł i określającą zwrot tej kwoty przez Gminę P. w terminie 30 dni od dnia wydania decyzji na konto wskazane przez skarżącą. Odpowiadając na skargę Marszałek Województwa O. wniósł o oddalenie skargi. Zarzucił, że wniesienie skargi na bezczynność w zakresie braku zwrotu nadpłaty czynnością materialno-techniczną stanowi wyjście poza zakres skargi w tej sprawie, w której niezbędne było wydanie decyzji stwierdzającej nadpłatę wobec zaistniałego sporu co do formy załatwienia sprawy, podmiotu zobowiązanego do zwrotu oraz sporu dotyczącego odsetek od nadpłaty. 3. Uzasadniając wydany wyrok Sąd I instancji stwierdził, że zostały spełnione warunki formalne do wniesienia skargi na bezczynność organu. Skarżąca wniosła zażalenie z 27 maja 2009 r. do Ministra Środowiska na niezałatwienie sprawy w terminie, co stanowi wyczerpanie środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 §1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 37 k.p.a. W sprawie jest bezsporne, że już po wniesieniu skargi, Marszałek wydał decyzję stwierdzającą nadpłatę i nakazującą jej zwrot na rzecz skarżącej przez gminę P. Sąd podkreślił, że w skardze jako organ pozostający w bezczynności został wskazany Marszałek Województwa O. Tak więc dopiero od chwili otrzymania przez ten organ postanowienia Ministra Środowiska z 23 października 2008 r. wraz z aktami sprawy, czyli od 27 października 2008 r. rozpoczął swój bieg pierwszy termin do załatwienia sprawy przez ten organ. Wcześniejsze przekazanie sprawy Marszałkowi, co nastąpiło na mocy postanowienia Ministra Środowiska z 3 lipca 2007 r. nie wywarło żadnych skutków prawnych z uwagi na stwierdzenie przez ten organ nieważności własnego postanowienia o przekazaniu sprawy Marszałkowi postanowieniem z 21 września 2007 r. Tym samym powoływanie się w skardze na wezwanie tego organu do załatwienia sprawy, dokonywane pismami z dnia 3 i 22 sierpnia 2007 r., nie ma znaczenia dla oceny stanu bezczynności zarzucanego Marszałkowi Województwa O. Stwierdzenie nieważności wywiera bowiem skutek ex tunc. Postępowanie w tej sprawie zostało zapoczątkowane wnioskiem strony z 17 czerwca 2005 r. o zwrot nałożonej kary i najpierw było prowadzone przez Ministra Środowiska aż do czasu przekazania wniosku strony (w niezałatwionej części) postanowieniem tego Ministra z 23 października 2008 r. Marszałkowi Województwa O. Oceniając charakter postępowania zainicjowanego tym wnioskiem, Sąd stwierdził, że należy mieć na uwadze rozważania i konstatacje zawarte we wcześniejszych orzeczeniach sądowych, jakie zapadały w sprawie dotyczącej zwrotu tej kary. W wyroku z 27 listopada 2007 r., VI SAB 1/07, WSA w Warszawie i postanowieniu NSA z 24 marca 2009 r., II GW 10/08, sądy wypowiedziały pogląd, że sprawa z wniosku strony z 17 czerwca 2005 r. jest jedną sprawą administracyjną, która może zostać zakończona według wyboru organu albo zwrotem nadpłaty jako czynnością materialno-techniczną, albo wydaniem decyzji stwierdzającej nadpłatę. Akceptując te poglądy NSA w postanowieniu z 24 marca 2009 r., sygn. akt II GW 10/08, wyjaśnił dodatkowo, że kwestia określenia formy załatwienia sprawy (decyzja czy czynność materialno-techniczna) wykracza poza granice sporu kompetencyjnego. Rozważając kwestię terminu załatwienia sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że wbrew stanowisku strony skarżącej, wobec znacznej liczby podejmowanych w niej aktów i rozstrzygnięć, w tym orzeczeń sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego (postanowienie TK z 8 lipca 2008 r. K 40/06), sprawa ta nie mogła być załatwiona niezwłocznie i wobec tego zastosowanie winien mieć 2-miesięczny termin z art. 35 §3 k.p.a. Sąd podkreślił, że wskutek rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego Marszałek Województwa O. stał się organem właściwym w tej sprawie. Definitywnie rozstrzygnęło o tym postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 2008 r. II GW 10/08, doręczone organowi 28 kwietnia 2008 r. wraz z aktami sprawy. Dwumiesięczny termin załatwienia sprawy liczony od tej daty upływał zatem 28 czerwca 2009 r. 3 czerwca 2009 r. Marszałek na podstawie art. 36 §1 k.p.a. zawiadomił o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 5 lipca 2009 r. ze względu na szczególnie zawiły i skomplikowany charakter sprawy i konieczność zapoznania się z licznymi rozstrzygnięciami organów administracji i sądów administracyjnych. 10 czerwca 2009 r. wyznaczył siedmiodniowy termin do zapoznania się z materiałem dowodowym. Wobec powiadomienia strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 5 lipca 2009 r., co zdaniem Sądu było uzasadnione okolicznościami sprawy, i po wydaniu 3 lipca 2009 r. decyzji załatwiającej sprawę merytorycznie, w chwili wniesienia przez stronę skargi, czyli 30 czerwca 2009 r. nie pozostawał w zwłoce w załatwieniu sprawy. Tym samym, zgodnie z argumentacja wyrażoną w uchwale NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, fakt wydania powyższej decyzji nie mógł spowodować umorzenia postępowania w sprawie, lecz oddalenie skargi. 4. Od powyższego wyroku Skarżąca wniosła skargę kasacyjną. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.", przez niewłaściwe zastosowanie (bezpodstawne oddalenie skargi na podstawie tego przepisu), art. 151, 153, 170 i 171 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (błędną ocenę co do zakresu mocy wiążącej orzeczeń sądowych wydanych w sprawie i powołanych przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku), art. 149 i art. 151 p.p.s.a. w związku z ar. 35 §1 – 3 i art. 36 §1 k.p.a. oraz art. 74 a i art. 77 §1 pkt 1 lit. a) Ordynacji podatkowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Na tej podstawie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę kasacyjną podkreślono, że art. 149 p.p.s.a. może stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu skargi na bezczynność organu, a zatem Sąd oddalając skargę na bezczynność organu niewłaściwie zastosował wskazany przepis. Sąd I instancji dokonał błędnej oceny co do działania Marszałka zgodnie z prawem. W sprawie winien mieć zastosowanie art. 77 §1 pkt 1 lit. a) Ordynacji podatkowej, który przewiduje termin wykonania czynności materialno-technicznej. Zwrot nadpłaty nie wymagał wniosku Skarżących i powinien być dokonany z urzędu. Brak było uzasadnienia, że zwrot nadpłaty wymagał wydania decyzji na podstawie art. 74 a Ordynacji podatkowej oraz że do określenia terminu załatwienia sprawy zastosowanie miały przepisy art. 35 §1 -3 k.p.a. W ocenie kasatora art. 74 a Ordynacji podatkowej nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy nadpłata wynika z faktu uchylenia decyzji wymiarowej, na podstawie której dokonano zapłaty nienależnego zobowiązania i gdy kwota nadpłaty nigdy nie była sporna. 5. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Marszałka Województwa O. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i o zasądzenie kosztów postępowania. 6. W piśmie procesowym z 6 sierpnia 2011 r. podkreślono, ze Marszałek Województwa O. nadal pozostaje w bezczynności co do zwrotu kary w części wpłaconej przez Skarżących na rachunek NFOŚi GW. 7. Na rozprawie pełnomocnik Marszałka poinformował, ze 21 czerwca 2011 r. została wydana decyzja stwierdzająca nadpłatę w kwocie 1.504.873,44 zł uiszczonej na rzecz Gminy P. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 §1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 §2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 74 a i art. 77 §1 pkt 1 lit. a) Ordynacji podatkowej. Są to przepisy o nadpłacie, których sąd nie mógł stosować w niniejszej sprawie, bowiem przedmiotem postępowania była skarga na bezczynność organu. Rolą Sądu rozpatrującego skargę na bezczynność organu jest jedynie ocena, czy organ pozostaje w bezczynności, a w przypadku uznania, że tak jest w istocie, zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie, nie zaś aktu o określonej treści. Prawidłowo zatem przyjęto w zaskarżonym wyroku, że domaganie się przez Skarżącą zobowiązania przez Sąd organu do dokonania zwrotu nienależnie uiszczonej kary pieniężnej w drodze czynności materialno-technicznej oznaczałoby w istocie nakazanie określonego merytorycznego sposobu załatwienia sprawy przez organ prowadzący postępowanie, co w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność jest niedopuszczalne. Należy podkreślić, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne – jak wynika z art. 3§ 2 pkt 8 p.p.s.a. – obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07). Skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień bądź do dokonania określonej czynności i z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie. Zatem warunkiem prawidłowego rozpoznania skargi na bezczynność jest przede wszystkim ustalenie, co jest przedmiotem złożonej przez stronę skargi na niedziałanie organu administracji publicznej. Ustalenie przedmiotu żądania strony determinuje bowiem odpowiedź na pytanie, czy żądaniu temu po stronie organu administracji odpowiada prawnie zdeterminowany obowiązek działania. Przedmiot ten został prawidłowo określony przez Sąd, natomiast zastosowanie przez Sąd art. 149 p.p.s.a. zamiast art. 151 p.p.s.a. nie może być ocenione jako podstawa do uchylenia wyroku. Wnoszący skargę kasacyjną nie zauważa, że czym innym są kwestie materialnoprawne dotyczące zwrotu nienależnie uiszczonej kary, które wynikają z przepisów Ordynacji podatkowej i które nie mogły być przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji, a czym innym kwestie stricte procesowe dotyczące załatwienia spraw w terminie, o których mowa w art. 35 §1 -3 k.p.a. Niezasadne są także pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego, dotyczące art. 170 i 171 p.p.s.a. Zarówno Sąd I instancji jak i Naczelny Sąd Administracyjny jest związany wyrokami wydanymi w sprawie, której działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zgodnie zaś z art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Sądowi znany jest z urzędu wyrok NSA z 9 lutego 2011 r., II GSK 1209/10, w którym Sąd oddalając skargi kasacyjne utrzymał w mocy orzeczenie WSA z 31 maja 2010 r., VI SA/Wa 34/10. Wyrokiem Sądu I instancji przesądzona została kwestia, że zwrotu nadpłaty powinien dokonać Marszałek Województwa O. z własnych środków, zaś Gmina P. miała w sprawie interes faktyczny. Przedmiotem sprawy przed WSA w Warszawie była sprawa stwierdzenia nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej za wydobywanie kopalin. Zupełnie zaś inny był przedmiot sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu – i tak jak już wyżej wyjaśniono niedopuszczalne jest w ramach skargi na bezczynność organu nakazanie określonego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji postanowienie Ministra Środowiska z 23 października 2008 r. o przekazaniu sprawy organowi właściwemu (Marszałkowi) stanowi dzień wszczęcia postępowania przed organem właściwym. Marszałek Województwa O. 26 listopada 2008 r., a więc przed upływem 1-miesięcznego terminu do załatwienia sprawy (art. 35 §2 k.p.a.) wystąpił do NSA o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Marszałek Województwa nie był zatem bezczynny do czasu rozstrzygnięcia tego sporu. Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 2009 r., II GW 10/08, Marszałek otrzymał 28 kwietnia 2009 r. i następnie 5 maja 2009 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania, a 3 czerwca 2009 r. – o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 5 lipca 2009 r. ze względu na jej szczególnie skomplikowany charakter. 30 czerwca 2009 r. skarżąca wniosła skargę, a 3 lipca 2009 r. Marszałek Województwa O. wydał decyzję stwierdzającą nadpłatę. Zasada wyrażona w art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zatem nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, jednak zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. W konsekwencji sąd administracyjny nie może w oderwaniu od treści skargi, a więc i woli strony skarżącej decydować, jakiego rodzaju działanie lub zaniechanie jest przedmiotem sądowej kontroli i dokonywać oceny prawnej w sprawie innej niż ta, która była przedmiotem zaskarżenia. Tymczasem zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Nie może więc określić, w jaki sposób sprawa winna być załatwiona lub czynność jakiej treści winna być podjęta (por. T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 466 czy A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 321). Trafnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż rozstrzygnięcia o zobowiązaniu organu do dokonania czynności materialno-technicznej w postaci zwrotu nałożonej kary pieniężnej nie można domagać się w postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność organu. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zatem prawomocność materialna dotyczy skutków rozstrzygnięcia ze względu na treść zawartą w orzeczeniu sądowym. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje ona zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Moc wiążąca określona w tym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Skutkiem zaś zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana ( wyrok NSA z 11 lipca 2008 r., I OSK 1074/07). W niniejszej sprawie Sąd nie zajmował się kwestiami, które zostały przesądzone w innych orzeczeniach sądów administracyjnych. Stąd zważywszy na treść cyt. art. 170 p.p.s.a. należy przyjąć, iż stanowiska wyrażone w prawomocnych orzeczeniach są wiążące również w obecnie rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, Trafnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił wniesioną skargę. Z tych względów skargę kasacyjną należało oddalić na postawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, 205 §2 i 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b i § 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).