I SAB/Op 25/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kuczyńska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia WSA Anna Wójcik (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Joanna Zamojska – Jaszczyk po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Ar Spółka z o.o. i B Spółka z o.o. działające razem jako C s.c. na bezczynność Marszałka Województwa Opolskiego w sprawie zwrotu uiszczonej kary pieniężnej oddala skargę Skarżące A sp. z o.o. i B Sp. z o.o. działające razem w formie spółki cywilnej E s.c. (określające się jako: skarżąca) wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność Marszałka Województwa Opolskiego, która ich zdaniem polega na niedokonaniu przez Marszałka zwrotu na rzecz spółek kary pieniężnej, jaką uiściły nienależnie tytułem nałożonej na nie kary za wydobywanie kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji. Zarzucając pozostawanie tego organu w bezczynności wniosły o zobowiązanie go do zwrotu na swoją rzecz nałożonej kary wraz z odsetkami, obliczonymi według zasad jak dla odsetek za zwłokę pobieranych od zaległości podatkowych, za okres od dnia 14 kwietnia 2003 r. do dnia zwrotu włącznie, oraz określenie terminu tego zwrotu. W uzasadnienia żądania przedstawiono przebieg dotychczas podejmowanych w sprawie działań: 1. Decyzją z dnia 5 sierpnia 2002r. Wojewoda Opolski wymierzył wspólnikom skarżącej karę pieniężną w wysokości 2.502.122,50 zł za wydobywanie kopaliny w latach 1999 i 2000 związku z rażącym naruszeniem koncesji. 2. Po rozpatrzeniu odwołania spółek Minister Środowiska decyzją z dnia 25 marca 2003r. zmienił decyzję organu I instancji w ten sposób, że nałożył na E s.c. dwie kary pieniężne w łącznej kwocie 2.508.122,40 zł (1.620.000,00 zł i 888.122,40 zł) i nakazał ich wpłacenie w 60% na rzecz Gminy P. i w 40% na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej; 3. Dnia 14 kwietnia 2003r. E s.c. dokonała wpłat 1.504.873,44 zł na rzecz Gminy P. i kwoty 1.003.248,96 zł na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (łącznie 2.508.122,40 zł); 4. Wyrokiem z dnia 30 lipca 2004r. sygn. akt 6 II SA 1683/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Środowiska z dnia 5 marca 2003r., a skarga kasacyjna Ministra Środowiska od tego wyroku została odrzucona postanowieniem NSA z dnia 31 maja 2005r. sygn. akt II GSK 58/05. 5. Wnioskiem z dnia 17 czerwca 2005r. E s.c. wystąpiła do Ministra Środowiska o zwrot uiszczonej kary pieniężnej wraz z odsetkami obliczonymi według zasad dotyczących odsetek pobieranych od zaległości podatkowych za okres od dnia 14 kwietnia 2004r. do dnia zapłaty. Wskazała, że podstawę zapłaty kary stanowiła decyzja ostateczna, a ta została wyeliminowana z obrotu; z uwagi na upływ terminów do wydania decyzji nakładających kary w górnictwie, do których ma zastosowanie art. 68 Ordynacji podatkowej – dalej jako: [o.p.] Minister powinien uchylić decyzję I instancji o wymierzeniu kary i umorzyć postępowanie. Zdaniem skarżącej nienależnie uiszczone kary stanowią nadpłatę w rozumieniu art. 78 § 3 pkt 1 i § 4 o.p., zatem ich zwrot powinien nastąpić z odsetkami od dnia powstania do dnia zwrotu nadpłaty. Spółka wyjaśniła, że kieruje swój wniosek do Ministra Środowiska, bowiem to jego decyzja stanowiła podstawę uiszczenia kary. W przypadku odmiennej oceny Ministra wniosła o przekazanie sprawy do organu właściwego w trybie art. 65 k.p.a. 6. Decyzją z dnia 8 lipca 2005r. Minister Środowiska po rozpatrzeniu odwołania skarżącej uchylił w całości decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 5 sierpnia 2002 r. o nałożeniu kary i umorzył postępowanie I instancji na podstawie art. 68 § 1 o.p. z uwagi na upływ 3-letniego terminu, liczonego od końca roku podatkowego, w którym nastąpiło zdarzenie będące źródłem obowiązku podatkowego (tutaj: nalożenia kary pienieżnej). 7. Pismem z dnia 14 lipca 2005r. Minister Środowiska zawiadomił pełnomocnika skarżącej, że wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nadpłaty nałożonej decyzją Ministra z dnia 5 marca 2003r. 8. Skarżąca pismem z dnia 20 lipca 2005r. podniosła, że nie ma potrzeby wydawania decyzji o stwierdzeniu nadpłaty bowiem jej wysokość jest znana i oczywista, a kara powinna być zwrócona niezwłocznie na podstawie art. 77 § 1 pkt 1 lit. a) o.p. w terminie 30 dni od wydania decyzji uchylającej decyzję Wojewody Opolskiego o nałożeniu kary i umarzającej postępowanie, czyli decyzji Ministra z dnia 8 lipca 2005r. 9. Decyzją z dnia 18 października 2005r. Minister Środowiska stwierdził nadpłatę w kwocie 1.003.248,96 zł wpłaconej na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej powiększonej o oprocentowanie w wysokości odsetek za zwłokę pobieranych od zaległości podatkowych. Sprawę stwierdzenia nadpłaty w kwocie 1.504.873,44 zł wpłaconej na rzecz Gminy P. wyłączył do odrębnego postępowania. Decyzja ta uprawomocniła się. Pismem z dnia 18 października 2005r. Minister powiadomił o swej decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej i zalecił mu zwrot kwoty z odsetkami od dnia 17 czerwca 2005r. Kwota 1.003.248,96 zł została zwrócona przez Prezesa Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na konto E s.c., ale bez odsetek. 10. Pismem z dnia 8 listopada 2005r. skarżąca E s.c. wystąpiła ponownie do Ministra Środowiska o zwrot całej nadpłaty kary z oprocentowaniem. 11. Pismem z dnia 16 listopada 2005r. wystąpiła jeszcze raz do Ministra Środowiska oraz (po raz pierwszy) do Wojewody Opolskiego o zwrot nadpłaty. Podniosła, że w jej ocenie brak podstaw do wydawania decyzji o stwierdzeniu nadpłaty, a zobowiązanym do zwrotu nadpłaty jest Wojewoda Opolski jako organ koncesyjny i równocześnie wierzyciel tej kary. 12. Z dniem 1 stycznia 2006 r. obowiązki Wojewody Opolskiego jako organu koncesyjnego przeszły z mocy prawa na Marszałka Województwa Opolskiego z mocy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. Nr 175 poz. 1462 ze zm.). 13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 5 czerwca 2006r. sygn. akt I SAB/Op 1/06 o odrzucił skargę strony na bezczynność Wojewody Opolskiego w przedmiocie zwrotu uiszczonej kary pieniężnej z powodu niewyczerpania trybu zażaleniowego z art. 37 § 1 k.p.a. Sąd wskazał, że sprawa zwrotu nadpłaty zainicjowana pismem skarżącej z dnia 17 czerwca 2005r. zawisła przed Ministrem Środowiska, który uznał swoją właściwość i wszczął postępowanie zakończone decyzją o zwrocie części nadpłaty. Postępowanie co do pozostałej części kary wpłaconej na rzecz Gminy P. toczy się nadal przed tym organem. 14. Pismem z dnia 30 listopada 2006r. A Spółka z o.o. i B Spółka z o.o. działające razem w formie spółki cywilnej E s.c. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Środowiska polegającą na niezakończeniu wszczętego z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia zwrotu nadpłaty z tytułu nienależnie uiszczonej kary pieniężnej w górnictwie oraz na niedokonaniu zwrotu tej nadpłaty, pomimo upływu terminu, o którym mowa w art. 77 § 1 pkt 1, lit. a) o.p. żądając: 1) niezwłocznego zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty z tytułu nienależnie uiszczonej kary pieniężnej oraz 2) niezwłocznego dokonania zwrotu na rzecz skarżącej nienależnie uiszczonej kary w wysokości 1.859.223,00 zł wraz z odsetkami w wysokości 869.836,30 zł stosownie do przepisów Ordynacji podatkowej za okres od 14 kwietnia 2003r. 15. Minister Środowiska postanowieniem z dnia 03 lipca 2007r. na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał Marszałkowi Województwa Opolskiego sprawę z wniosku skarżącej w przedmiocie zwrotu nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej w części dotyczącej wpłaty na rzecz Gminy P. 16. Pismami z dnia 3 i 22 sierpnia 2007 r. skarżąca wzywała Marszałka Województwa Opolskiego do dokonania zwrotu kwoty nienależnie uiszczonej kary pieniężnej. 17. Minister Środowiska postanowieniem z dnia 21 września 2007r. działając z urzędu stwierdził nieważność swojego własnego postanowienia z dnia 03 lipca 2007r. o przekazaniu sprawy z wniosku skarżącej z dnia 17 czerwca 2005 r. o zwrot nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej Marszałkowi Województwa Opolskiego. 18. Postanowieniem z dnia 28.01.2008 r. wydanym w sprawie I SAB/Op 1/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę skarżącej na bezczynność Marszałka Województwa Opolskiego z powodu nieuzupełnienia braków formalnych skargi, która dodatkowo została przez stronę cofnięta. 19. Minister Środowiska decyzją z dnia 27 września 2007r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej nałożonej na skarżącą z tytułu wydobywania kopaliny z rażącym naruszeniem koncesji, w części w jakiej wpłata tej kary dokonana została na rzecz Gminy P. Działając na wniosek spółki decyzją z dnia 25 października 2007r. Minister uzupełnił decyzję z dnia 27 września 2007r. i dodał do jej sentencji słowo "stwierdzenia". W uzasadnieniu wyjaśnił, że chodzi o postępowanie w sprawie stwierdzenia nadpłaty wszczęte przez Ministra pismem z dnia 14 lipca 2005r. (z urzędu) w sprawie stwierdzenia nadpłaty. 20. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2007 r. VI SAB/Wa 1/07 uwzględniając skargę spółki na bezczynność Ministra Środowiska zobowiązał go do przekazania organowi właściwemu nierozpoznanej części wniosku z dnia 17 czerwca 2005r. wspólników E s.c. w przedmiocie zwrotu nadpłaty kary pieniężnej wraz z odsetkami w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia akt organowi. 21. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2008 r. II GSK 359/08. 22. Postanowieniem z dnia 23 października 2008 r., doręczonym Marszałkowi Województwa Opolskiego dnia 27 października 2008 r., Minister Środowiska działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku s.c. E z dnia 17 czerwca 2005 r. w przedmiocie zwrotu nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej nałożonej decyzją Ministra Środowiska z dnia 25.03.2003 r. przekazał sprawę do rozpoznania Marszałkowi Województwa Opolskiego jako właściwemu w sprawie. 23. W dniu 26 listopada 2008 r. Marszałek wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Ministrem Środowiska i wskazanie tegoż Ministra jako organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej nałożonej decyzją Ministra Środowiska z dnia 25 marca 2003 r. 24. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 24 marca 2009 r. sygn. akt II GW 10/08 postanowił wskazać Marszałka Województwa Opolskiego jako organ właściwy w sprawie. Sąd ten zwrócił uwagę, że wbrew czynnościom dokonywanym przez Ministra Środowiska wskazującym na dwutorowość postępowania (na wniosek strony o zwrot nadpłaty i z urzędu – o stwierdzenie nadpłaty), w rzeczywistości było prowadzone jedno postępowanie w przedmiocie zwrotu nadpłaty zainicjowane wnioskiem strony z dnia 17 czerwca 2005 r. W ten sposób NSA podzielił w całości pogląd WSA w Warszawie zawarty w wyroku z dnia 29.11.2007 r. w sprawie VI SAB/Wa 1/07. NSA podkreślił jednak, że granice sporu kompetencyjnego nie pozwalają na wskazanie, z jakich środków (budżetu państwa czy gminy) ma być wypłacona zwracana nadpłata oraz w jakiej formie ma nastąpić załatwienie sprawy, a więc czy ma to nastąpić w formie decyzji. 25. Postanowienie powyższe wpłynęło do Marszałka Województwa Opolskiego w dniu 28 kwietnia 2009 r. wraz z aktami sprawy, które uprzednio na żądanie NSA Marszałek przekazał temu Sądowi. 26. Skarżąca pismem z dnia 20 kwietnia 2009 r. zwróciła się do Marszałka Województwa Opolskiego o zwrot kary pieniężnej, powołując się na wyrok NSA z dnia 24.03.2009 r. sygn. akt II GW 10/08. Argumentowała, że w związku z przekazaniem kompetencji dotychczasowego organu koncesyjnego (Wojewoda Opolski) na rzecz Marszałka Województwa Opolskiego od dnia 01 stycznia 2006 r., ten ostatni organ pozostaje w bezczynności. 27. Marszałek Województwa Opolskiego pismem z dnia 5 maja 2009 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 17 czerwca 2005 r. w przedmiocie zwrotu nadpłaty nałożonej decyzją Ministra Środowiska z dnia 25 marca 2003 r. 28. Pismem z dnia 27 maja 2009 r. skarżąca w trybie art. 37 k.p.a. złożyła zażalenie do Ministra Środowiska na niezałatwienie sprawy w terminie przez Marszałka Województwa Opolskiego, w którym domagała się m.in. wyznaczenia temu organowi terminu załatwienia sprawy zwrotu nienależnie zapłaconej kary pieniężnej. 29. W ponownym piśmie z dnia 9 czerwca 2009 r. skarżąca podkreśliła, że wskutek postanowienia Ministra o przekazaniu sprawy do rozpatrzenia Marszałkowi termin do załatwienia sprawy liczy się od dnia przekazania sprawy właściwemu organowi. 29. Pismem z dnia 03 czerwca 2009 r. Marszałek Województwa Opolskiego na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. powiadomił o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy ze względu na szczególnie skomplikowany charakter sprawy; jako ostateczny termin jej załatwienia wskazano dzień 5 lipca 2009 r. 30. Skarżąca wniosła skargę na bezczynność organu w dniu 30 czerwca 2009 r. 30. W dniu 3 lipca 2009 r. Marszałek Województwa Opolskiego wydał decyzję stwierdzającą nadpłatę w wysokości 1.504.873,44 zł i określającą zwrot tej kwoty przez Gminę P. w terminie 30 dni od dnia wydania decyzji na konto wskazane przez skarżącą. 31. W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa Opolskiego wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu przedstawił stan sprawy i podejmowane przez organ czynności poczynając od momentu przekazania sprawy przez Ministra Środowiska postanowieniem z dnia 23.10.2008 r. aż do momentu jej załatwienia, co nastąpiło poprzez wydanie decyzji w dniu 3 lipca 2009 r. stwierdzającej nadpłatę kary w wysokości 1.504.873,44 zł i zobowiązanie gminy P. do zwrotu tej kary na rzecz skarżącej. Zarzucił, że wniesienie skargi na bezczynność w zakresie braku zwrotu nadpłaty czynnością materialno-techniczną stanowi wyjście poza zakres skargi w tej sprawie, w której niezbędne było wydanie decyzji stwierdzającej nadpłatę wobec zaistniałego sporu o co do formy załatwienia sprawy, podmiotu zobowiązanego do zwrotu oraz sporu dotyczącego odsetek od nadpłaty. Już bowiem w skardze na bezczynność Wojewody Opolskiego skarżąca określiła wysokość nadpłaty w kwocie 1.859.223, zł z odsetkami, a kwota stanowiąca równowartość nienależnie uiszczonej kary pieniężnej na rzecz gminy P. wynikająca z decyzji stwierdzającej nadpłatę jest niższa, wynosi 1.504.873,44 zł. Tym bardziej więc zaistniała potrzeba wydania decyzji stwierdzającej nadpłatę, co jednoznacznie wynika z wywodów WSA w Opolu zawartych w postanowieniu z dnia 5 czerwca 2006 r. I SAB/Op 1/06, gdzie stwierdzono, iż tryb zwrotu via facti nie może być zastosowany w sytuacji, gdy podatnik (tutaj: strona) pozostają w sporze co do któregokolwiek z elementów zobowiązania z tytułu nadpłaty podatku (tutaj: kary pieniężnej), a więc podmiotu, przedmiotu czy treści tego zobowiązania. W sytuacji istniejącego sporu co do tych elementów rozstrzygnięcia konieczna jest decyzyjna forma załatwienia sprawy, zapewniająca możliwość instancyjnej i sądowej kontroli. Skoro skarżąca prowadzi wielopłaszczyznowy spór obejmujący takie kwestie jak tryb postępowania czy podmiot zobowiązany do zwrotu, załatwienie sprawy czynnością materialno-techniczną nie byłoby właściwe. Jak podał organ, powyższy pogląd został podtrzymany przez NSA w wyroku z dnia 10 grudnia 2007 r. II FSK 1152/06 oddalającym skargę kasacyjną skarżącej od wyroku z dnia 05.06.2006 r. I SAB/Op 1/06, oraz w wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2007 r. VI SAB 1/07. Ten ostatni Sąd zajął stanowisko, iż nieprawidłowo w toku całego postępowania przyjmowano, że toczą się równolegle dwie sprawy: jedna o zwrot nadpłaty czynnością materialno-techniczną, a druga – o stwierdzenie nadpłaty. W ocenie tego Sądu, co podkreślił Marszałek, takie stanowisko jest błędne, gdyż w istocie sprawa administracyjna zwrotu nadpłaty jest jedna, zapoczątkowana wnioskiem strony z dnia 17 czerwca 2005 r., a wybór sposobu jej rozstrzygnięcia należy do organu. Podsumowując organ stwierdził, że Marszałek Województwa Opolskiego stał się właściwy do prowadzenia sprawy dopiero z dniem przekazania mu sprawy zwrotu nadpłaty zapoczątkowanej wnioskiem strony z dnia 17 czerwca 2005 r. , co nastąpiło postanowieniem Ministra Środowiska z dnia 23.11.2008 r. doręczonym temu organowi w dniu 27.11.2008 r. i aż do załatwienia sprawy decyzją z dnia 03.07.2009 r. nie pozostawał w bezczynności. Na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. pełnomocnik organu wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji stwierdzającej nadpłatę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do badania skargi Sąd rozważył najpierw, czy wyczerpana została obowiązkowa procedura poprzedzająca wniesienie skargi na bezczynność przewidziana art. 37 k.p.a. Istotne jest przy tym to, że skarżąca domaga się dokonania zwrotu nadpłaty w drodze czynności materialno-technicznej uznając, że nadpłata powstała z mocy prawa wskutek uchylenia decyzji nakładającej na nią karę pieniężną w górnictwie i zbędne jest wydawanie decyzji o stwierdzeniu nadpłaty. Skoro tak, to istniał w sprawie wymóg wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Przewidziane w art. 37 k.p.a. zażalenie do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie odnosi się bowiem do spraw, które kończą się wydaniem decyzji lub postanowienia, na które przysługuje zażalenie (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. pod. red. T. Wosia i in., Warszawa 2005 , str. 87-88). Skoro skarżąca uważa, że sprawa nie powinna zakończyć się wydaniem decyzji, lecz dokonaniem na jej rzecz zwrotu nadpłaty w drodze czynności materialno-technicznej, winna wystąpić do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Ten wymóg zdaniem Sądu został spełniony, gdyż skarżąca w piśmie z dnia 20 kwietnia 2009 r. skierowanym do Marszałka Województwa Opolskiego zwróciła się o szybkie i ostateczne załatwienie sprawy zwrotu nienależnie zapłaconej kary pieniężnej, skoro po rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 25 marca 2009 r. II GW 10/08 nie ma już żadnych przeszkód natury faktycznej i prawnej, aby dokonać zwrotu nienależnie uiszczonej kary pieniężnej wraz z odsetkami. Ponadto skarżąca wniosła zażalenie z dnia 27 maja 2009 r. do Ministra Środowiska na niezałatwienie sprawy w terminie, co także stanowi wyczerpanie środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 37 k.p.a. gdyby przyjąć, że sprawa rozpoczęta wnioskiem strony z dnia 17 czerwca 2005 r. winna zakończyć się wydaniem decyzji. Zatem warunki formalne do wniesienia skargi na bezczynność Sąd uznaje za spełnione. Przedmiotem żądania jest domaganie się przez skarżącą zobowiązania organu do dokonania czynności materialno-technicznej w postaci zwrotu nałożonej kary pieniężnej. Jak zauważył WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 27 listopada 2007 r. sygn. akt VI SAB/Wa 1/07 materia, w której strona domaga się działania organu tj. zwrot nadpłaty na zasadach przewidzianych w Ordynacji podatkowej i zwrot odsetek, podlega kontroli sądowej, mieści się bowiem w granicach art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (wydanie decyzji o stwierdzeniu nadpłaty i określeniu odsetek) lub w granicach art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (dokonanie czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień tj. czynności zwrotu nadpłaty z odsetkami będącej realizacją prawa do uzyskania zwrotu nadpłaty). Pogląd ten podzielono w powołanym wyżej wyroku NSA z dnia 10 grudnia 2007 r. II FSK 1152/06 W sprawie jest bezsporne, że już po wniesieniu skargi, co miało miejsce w dniu 30 czerwca 2009 r. (wpływ do organu) Marszałek wydał decyzję stwierdzającą nadpłatę i nakazującą jej zwrot na rzecz skarżącej przez gminę P. (decyzja z dnia 3 lipca 2009 r.). Mimo tego należało zbadać, czy organ pozostawał w bezczynności, gdyż w myśl uchwały NSA z dnia 26 listopada 2008 r. I OPS 6/08 postępowanie w sprawie winno ulec umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – dalej: [p.p.s.a.] w przypadku, gdy organ pozostawał w bezczynności przed wniesieniem skargi, a do wydania decyzji doszło po wniesieniu skargi. Natomiast w razie stwierdzenia, że w chwili wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności, skarga winna być oddalona. Oceniając działania organu z tego punktu widzenia należy stwierdzić, że ten konkretny organ, któremu postawiono zarzut bezczynności w rozpoznawanej sprawie, w bezczynności nie pozostawał. Niezależnie od mnogości rozstrzygnięć organów administracji i orzeczeń sądowych podejmowanych w sprawie zainicjowanej wnioskiem strony z dnia 17 czerwca 2005 r. o zwrot kary pieniężnej, w obecnie rozpoznawanej sprawie istotne jest to, że w skardze jako organ pozostający w bezczynności został wskazany Marszałek Województwa Opolskiego. Zatem sądowa kontrola może dotyczyć tylko toku działania i czynności podejmowanych przez ten organ. W związku z tym stwierdzić należy, że dopiero od chwili otrzymania przez ten organ postanowienia Ministra Środowiska z dnia 23.10.2008r. wraz z aktami sprawy, czyli od dnia 27.10.2008 r. rozpoczął swój bieg pierwszy termin do załatwienia sprawy przez ten organ. Wcześniejsze przekazanie sprawy Marszałkowi, co nastąpiło na mocy postanowienia Ministra Środowiska z dnia 03 lipca 2007 r. nie wywarło żadnych skutków prawnych z uwagi na stwierdzenie przez ten organ nieważności własnego postanowienia o przekazaniu sprawy Marszałkowi postanowieniem z dnia 21.09.2007 r. Tym samym powoływanie się w skardze na wezwanie tego organu do załatwienia sprawy, dokonywane pismami z dnia 3 i 22 sierpnia 2007 r., nie ma znaczenia dla oceny stanu bezczynności zarzucanego Marszałkowi Województwa Opolskiego. Stwierdzenie nieważności wywiera bowiem skutek ex tunc. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że postępowanie w tej sprawie zostało zapoczątkowane wnioskiem strony z dnia 17.06.2005 r. o zwrot nałożonej kary i najpierw było prowadzone przez Ministra Środowiska aż do czasu przekazania wniosku strony (w niezałatwionej części) postanowieniem tego Ministra z dnia 23 października 2008 r. Marszałkowi Województwa Opolskiego. Oceniając charakter postępowania zainicjowanego tym wnioskiem należy mieć na uwadze rozważania i konstatacje zawarte we wcześniejszych orzeczeniach sądowych, jakie zapadały w sprawie dotyczącej zwrotu tej kary. W wyroku z dnia 27 listopada 2007 r. VI SAB 1/07 WSA w Warszawie i postanowieniu NSA z dnia 24 marca 2009 r. II GW 10/08 sądy te wypowiedziały pogląd, że sprawa zapoczątkowana wnioskiem strony z dnia 17 czerwca 2005 r. jest jedną sprawą administracyjną, która może zostać zakończona według wyboru organu albo zwrotem nadpłaty jako czynnością materialno-techniczną, albo wydaniem decyzji stwierdzającej nadpłatę. Sąd ten stwierdził bowiem, że "wbrew podziałom dokonywanym przez stronę i organ, przedmiotem rozpoznania organu jest jedna sprawa administracyjna dotycząca zwrotu nadpłaty kary pieniężnej w górnictwie i odsetek od tej nadpłaty. Forma w jakiej ta sprawa administracyjna ma być załatwiona może być różna. Art. 74a ord.pod. stanowi, że w wypadkach niewymienionych w art. 73 § 2 i 74 ord. pod. wysokość nadpłaty określa organ podatkowy. Organ czyni to w formie decyzji". (...). W ślad za poglądem WSA w Opolu zawartym w postanowieniu w sprawie I SAB/Op 1/06 i NSA w wyroku III SA 434/03 Sąd ten zajął stanowisko, że w sytuacji sporu co do wysokości nadpłaty, wysokości odsetek, organu zobowiązanego do dokonania zwrotu zawsze potrzebne jest wydanie przez właściwy organ decyzji stwierdzającej nadpłatę, co zapewni stronie możliwość zaskarżenia stanowiska organu i stosownej kontroli instancyjnej". Mając te okoliczności na względzie WSA w Warszawie uznał, że to do organu należy wybór formy załatwienia sprawy administracyjnej. Jeśli wszystkie elementy nadpłaty są niesporne w sytuacji określonej w art. 77 o.p. – organ zwraca nadpłatę czynnością materialno-techniczną. W razie sporu co do któregokolwiek elementu zobowiązania z tytułu nadpłaty, w tym podmiotu zobowiązanego do jej dokonania - wydaje decyzję o stwierdzeniu nadpłaty. W ocenie WSA w Warszawie sprawa zwrotu nadpłaty wraz z odsetkami zawisła najpierw przed Ministrem Środowiska wskutek wniosku skarżącej z dnia 17 czerwca 2005r. o zwrot nadpłaty z odsetkami i to ten wniosek zapoczątkował sprawę zwrotu nadpłaty, a sposób jej załatwienia, jak wskazano wyżej, zależał od stanowiska organu względem żądania strony. W szczególności Sąd zwrócił uwagę, że mimo początkowej dwutorowości postępowania (na wniosek strony i wszczętego z urzędu) sprawa administracyjna zwrotu nadpłaty jest jedna - zapoczątkowana wnioskiem strony z dnia 17 czerwca 2005r., a wybór formy jej załatwienia należy do organu. Akceptując te poglądy NSA w postanowieniu z dnia 24.03.2009 r. sygn. akt II GW 10/08 wyjaśnił dodatkowo, że kwestia określenia formy załatwienia sprawy (decyzja czy czynność materialno-techniczna) wykracza poza granice sporu kompetencyjnego. Jak wynika z akt sprawy, postanowienie Ministra Środowiska z dnia 23 października 2008 r. o przekazaniu sprawy organowi właściwemu Marszałek otrzymał dnia 27 października 2008 r. Był to dzień wszczęcia postępowania przed organem właściwym (por. B. Adamiak [w]: B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 2004 r. str. 362). Przyznaje to również skarżąca. Organ dnia 26 listopada 2008 r., a więc przed upływem 1-miesięcznego terminu do załatwienia sprawy (art. 35 § 2 k.p.a.) wystąpił do NSA w Warszawie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. O powyższej czynności strona została powiadomiona w dniu 15.12.2008 r. Zgodnie z art. 23 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia sporu o właściwość organ administracji publicznej, na którego obszarze wynikła sprawa, podejmuje tylko czynności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub słuszny interes obywateli i zawiadamia o tym organ prowadzący postępowanie. W piśmiennictwie wskazuje się, że chodzi tu o czynności zabezpieczające postępowanie dowodowe. Jak z powyższego wynika, do czasu rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego Marszałek Województwa nie był uprawniony do podejmowania w sprawie czynności, a zatem nie można mu postawić zarzutu bezczynności co do tego okresu czasu, w którym toczył się spór kompetencyjny przed NSA. Postanowienie NSA zostało wydane na rozprawie w dniu 24 marca 2009 r. i z tym dniem było prawomocne. Organ otrzymał je w dniu 28 kwietnia 2009 r., po czym dnia 5 maja 2009 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania, a dnia 3 czerwca 2009 r. – o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 5 lipca 2009 r. ze względu na jej szczególnie skomplikowany charakter. Dnia 30 czerwca 2009 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność, a dnia 3 lipca 2009 r. Marszałek Województwa wydał decyzję stwierdzającą nadpłatę. Rozważając kwestię terminu załatwienia sprawy, jaki należałoby przyjąć w sprawie toczącej się przed Marszałkiem Województwa w świetle postanowień art. 35par. 1-3 k.p.a. należy stwierdzić, że wbrew stanowisku strony skarżącej ta sprawa, wobec znacznej liczby podejmowanych w niej aktów i rozstrzygnięć, w tym orzeczeń sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego, nie mogła być uznana za sprawę, która mogła być załatwiona niezwłocznie. Ze względu na długotrwałość postępowania w tej sprawie można zrozumieć oczekiwania skarżącej, jednak z punktu widzenia toku czynności podejmowanych przez organ, któremu bezczynność jest zarzucana, sprawa ta wpłynęła do niego dopiero na skutek postanowienia o przekazaniu sprawy organowi właściwemu w dniu 27 października 2008 r., a sama liczba wcześniej wydanych rozstrzygnięć świadczyła o skomplikowanym jej charakterze. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 36 k.p.a. teza 6, Lex 2009), o skomplikowanym charakterze sprawy można mówić również wówczas, gdy istnieje skomplikowany stan prawny. Tak zaś niewątpliwie było w przedmiotowej sprawie, o czym świadczą np. odrębne stanowiska sądów (wyrok WSA w Warszawie VI SAB/Wa 1/07 i wyrok NSA II GSK 359/08) w kwestii możliwości zastosowania przepisów ordynacji podatkowej o zwrocie nadpłaty w stosunku do przypadków dokonywania zwrotu nienależnie uiszczonej kary pieniężnej na podstawie prawa geologicznego i górniczego. O nader skomplikowanym charakterze prawnym zaistniałej sytuacji faktycznej świadczy również zróżnicowanie argumentacji prawnej przytaczanej przez Prokuratora Generalnego i Marszałka Sejmu RP w postępowaniu toczącym się przed Trybunałem Konstytucyjnym (por. cz. I pkt 4 i 5 uzasadnienia postanowienia TK z dnia 08.07.2008 r. K 40/06); obydwa te podmioty wyrażały przy tym zgodne przekonanie o niezgodności art. 128 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 4.02.1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze z przepisami art. 2, art. 7 i art. 165 Konstytucji. Dlatego też uwzględniając ten niewątpliwie skomplikowany stan prawny, co zostało dostrzeżone przez Trybunał, nie sposób uznać, by sprawa ta mogła być załatwiona niezwłocznie. Za taką oceną przemawiała także konieczność zapoznania się z wieloma orzeczeniami sądowymi, jakie zapadały w tej sprawie w ramach postępowania prowadzonego jeszcze przez Ministra Środowiska, a to z uwagi rozważenie ewentualnego wpływu tych orzeczeń na prawidłowość rozstrzygnięcia, przy uwzględnieniu zasady związania prawomocnymi wyrokami sądowymi - art. 170 i art. 171 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też uznanie, że w kontrolowanej sprawie, jako mającej szczególnie skomplikowany charakter prawny, ma zastosowanie 2-miesięczny termin z art. 35 § 3 k.p.a. jest w pełni uzasadnione i znajduje oparcie w stanie faktycznym sprawy. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę. Skoro tak, to po otrzymaniu akt sprawy i postanowienia Ministra Środowiska w dniu 27 października 2008 r. organ dysponował 2-miesięcznym terminem na załatwienie sprawy. Przed jego upływem (26 listopada 2008r.) dokonał czynności procesowej w postaci wystąpienia ze sporem kompetencyjnym do NSA. Sąd ten wniosek przyjął i rozpoznał merytorycznie, co dowodzi istnienia uzasadnionych przesłanek do wystąpienia z takim wnioskiem przez organ. Jak już wskazano, w toku tego sporu organ nie mógł podejmować w sprawie żadnych czynności z uwagi na brzmienie art. 23 k.p.a. Sąd w składzie tu orzekającym podziela wyrażone w piśmiennictwie stanowisko, iż do czasu rozstrzygnięcia sporu o właściwość każdy z organów pozostających w sporze traci zdolność do rozstrzygnięcia sprawy, w tym do wydania decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski Komentarz do k.p.a. C.H.Beck 2004 r., str. 164). Jest to oczywiste, jeśli weźmie się pod uwagę skutek naruszenia przepisów o właściwości w postaci nieważności decyzji. Jest niewątpliwe, że wskutek rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego Marszałek Województwa Opolskiego stał się organem właściwym w tej konkretnej sprawie. Definitywnie rozstrzygnęło o tym postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24.03.2008 r. II GW 10/08, doręczone organowi w dniu 28.04.2008 r. wraz z aktami sprawy. Dwumiesięczny termin załatwienia sprawy liczony od tej daty upływał zatem w dniu 28.06.2009 r. Zgodnie bowiem z art. 163 § 1 p.p.s.a. z modyfikacją wynikającą z art. 193 zdanie końcowe tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu uzasadnia i doręcza wyroki i postanowienia oraz zwraca akta sprawy organowi. W dniu 03 czerwca 2009 r. Marszałek na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. zawiadomił o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 5 lipca 2009 r. ze względu na szczególnie zawiły i skomplikowany charakter sprawy i konieczność zapoznania się z licznymi rozstrzygnięciami organów administracji i sądów administracyjnych. Dnia 10 czerwca 2009 r. wyznaczył siedmiodniowy termin do zapoznania się z materiałem dowodowym. Wobec powiadomienia strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 5 lipca 2009 r., co zdaniem Sądu było uzasadnione okolicznościami sprawy, i po wydaniu w dniu 3 lipca 2009 r. decyzji załatwiającej sprawę merytorycznie, w chwili wniesienia przez stronę skargi czyli dnia 30 czerwca 2009 r. nie pozostawał w zwłoce w załatwieniu sprawy. Tym samym, zgodnie z argumentacja wyrażoną w powołanej w uchwale NSA z dnia 26 listopada 2008 r. I OPS 6/08 fakt wydania powyższej decyzji nie mógł spowodować umorzenia postępowania w sprawie, lecz oddalenie skargi. Tego sposobu rozstrzygnięcia nie może zmienić treść żądania sformułowanego w skardze, a zatem domaganie się przez stronę zobowiązania przez Sąd organu do dokonania zwrotu (przez ten organ) nienależnie uiszczonej kary pieniężnej w drodze czynności materialno-technicznej. Jak bowiem wskazano w przytoczonych powyżej orzeczeniach sądów administracyjnych, forma załatwienia sprawy zależała w ostatecznym wyniku od oceny organu: czy dokona zwrotu czynnością materialno-techniczną, czy też decyzją stwierdzi nadpłatę. Zatem uwzględnianie żądania w takiej formule, jak to ujęła w skardze skarżąca, oznaczałoby w istocie nakazanie określonego merytorycznego sposobu załatwienia sprawy przez organ prowadzący postępowanie, co w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność jest niedopuszczalne. W tym postępowaniu Sąd bada jedynie, czy doszło do bezczynności organu. Słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę w ślad za poglądem WSA w Opolu wyrażonym w postanowieniu z dnia 5.06.2006 r. ISAB/Op 1/06 zaaprobowanym przez NSA w wyroku z dnia 10.12.2007 r. II FSK 1152/06, że wyrok uwzględniający skargę na bezczynność nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela. Nie stwierdzając zatem okoliczności dowodzących stanu bezczynności po stronie organu – Marszałka Województwa Opolskiego – Sąd na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.