II OSK 509/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Protokolant Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Korytnica od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1502/09 w sprawie ze skargi Gminy Korytnica na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Gminy Korytnica na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 120,00 złotych (sto dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 98a ust 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), po powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zarządzeniem zastępczym z [...] lipca 2009 r. nr [...] stwierdził wygaśniecie mandatu radnego Rady Gminy Korytnica M. G. W uzasadnieniu organ wskazał, iż M. G. radny Rady Gminy Korytnica pełnił jednocześnie funkcję członka Zarządu Banku Spółdzielczego w Ł., którego Oddział wykonuje obsługę bankową budżetu Gminy Korytnica. Okoliczności te zostały potwierdzone przez Radę Gminy w dniu 23 stycznia 2009 r. Tymczasem zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie, pełniona funkcja radnego i jednocześnie członka zarządu banku prowadzącego obsługę finansową gminy, wypełnia przesłanki art. 24f ustawy. Wojewoda stwierdził, iż bank jako osoba prawna, bezsprzecznie prowadzi działalność gospodarczą. Ponadto, na podstawie zawartej z gminą umowy, za wynagrodzeniem świadczy usługi bankowe dotyczące środków finansowych gminy zgromadzonych na rachunku bankowym. Środkami tymi zarządza organ wykonawczy gminy, a w przypadkach określonych w ustawie, również rada gminy i wchodzący w jej skład radni. Powyższe okoliczności uzasadniają zastosowanie wobec M. G. art. 190 ust. 2 w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.). Organ powołał się również na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z 2 kwietnia 2008 r. sygn. II OSK 63/08. Zdaniem Wojewody powyższy stan faktyczny i obowiązujące przepisy prawa obligowały Radę Gminy Korytnica do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego M. G. Wojewoda Mazowiecki wystąpił w dniu 6 lutego 2009 r. z wezwaniem nr [...] do podjęcia stosownej uchwały. Pomimo upływu wyznaczonego trzydziestodniowego terminu, Rada Gminy nie dokonała powyższej czynności, dlatego też, po uprzednim powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Wojewoda stwierdził wygaśniecie mandatu radnego Rady Gminy Korytnica M. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1502/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Korytnica na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że materialnoprawną przesłanką zaskarżonego zarządzenia jest przepis art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1998 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwana dalej u.s.g. Wedle tego przepisu radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Przepis ten wprowadza generalny zakaz obejmowania lub sprawowania mandatu radnego gminy przez osobę która: – prowadzi działalność sama lub z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, – zarządza taką działalnością, – jest przedstawicielem lub pełnomocnikiem w zarządzaniu taka. działalnością. W rozpatrywanej sprawie spór dotyczy tego, czy radny będący jednocześnie członkiem zarządu banku, którego oddział zajmuje się obsługą bankową budżetu Gminy Korytnica, jest osobą zarządzającą działalnością z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Zdaniem Sądu, racje należy przyznać organowi, który w przedmiotowej sprawie dopatrzył się naruszenia zakazu wymienionego w art. 24f ust. 1 u.s.g. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 5 ust. 4 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (Dz.U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665 ze zm.) bank prowadzi działalność gospodarczą. W sprawie jest bezsporne, że na podstawie umowy za wynagrodzeniem bank świadczy usługi bankowe dotyczące zgromadzonych na prowadzonym przez niego rachunku środków finansowych jednostki samorządu terytorialnego jaką jest Gmina Korytnica. Bank zatem prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego. O dysponowaniu tymi środkami decyduje w ramach zwykłego zarządu decyduje wójt gminy, a w stosunku do czynności przekraczających zwykły zarząd rada, w skład której wchodzi radny, będący jednocześnie członkiem zarządu ww. banku. Sytuacja taka rodzi swoiste pomieszanie kompetencji i zadań. Radny bowiem zgodnie z art. 23 ust. 1 u.s.g. winien się kierować przede wszystkim dobrem wspólnoty samorządowej gminy, a z treści ślubowania określonego w art. 23a ust. 1 u.s.g. wynika, że obowiązki swe ma traktować rzetelnie i uczciwie. Jedną z funkcji jaką wykonuje radny jest funkcja kontrolna, w której musi badać działalność organów gminy pod kątem realizacji dobra wspólnoty jaką stanowią mieszkańcy. Tymczasem w takiej sytuacji dochodzi do konfliktu interesów ponieważ radny z jednej strony ma reprezentować interesy mieszkańców, ale z drugiej strony może dążyć do zabezpieczenia pozycji gospodarczej banku, w którego władzach zasiada. Ta z kolei wobec silnej pozycji organu wykonawczego we władzach gminy może powodować uzależnienie radnego od decyzji wójta. Sąd podkreślił, że powołany przepis chroni "prawidłowość wykonywania funkcji publicznych przez osoby piastujące określone stanowiska i gwarantowanie im niezależności w sprawowaniu funkcji publicznej (...). Szczególne zagrożenie istnieje wówczas, gdy powiązanie to ma charakter stały (Uzasadnienie do projektu ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne wraz z projektem podstawowego aktu wykonawczego. Druk sejmowy nr 1442 z 13 grudnia 1995 r. s. 1). Należy zatem przyjąć, że celem wskazanego wyżej przepisu art. 24f ust. 1 i 1a ustawy o samorządzie gminnym nie jest tylko ograniczenie niekorzystnej dla jednostki samorządu terytorialnego działalności radnych, ale przede wszystkim ochrona ich niezależności przed naciskami organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Jako bezpodstawny Sąd uznał zarzut skarżącego, że wskazany przepis dotyczy jedynie stanu faktycznego, w którym wykorzystane mienie służy zaspokojeniu interesów indywidualnych osób, których dotyczy treść art. 24 ust. 1 u.s.g. jest bowiem oczywistym, iż od wyników finansowych banku zależy wynagrodzenie i inne elementy uposażenia (np. wypłaty z zysku) członów zarządu. Natomiast obsługa finansowa tak dużej jednostki jaką jest gmina znacznie wpływa na kondycję i sytuację finansową banku (wyrok NSA z 2 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 63/08). Osoby pełniące funkcje publiczne muszą liczyć się z pewnymi ograniczeniami aktywności gospodarczej, których celem jest – jak podkreśla się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – zapobieżenie angażowaniu się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania. Konstytucja RP przewiduje możliwość wprowadzenia wyjątków od zasady zapewniającej każdemu wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Oczywiście te ograniczenia muszą wynikać z ustawy, i tak właśnie jest w sprawie. Te ograniczenia są podyktowane interesem publicznym: funkcje i działania niedające się pogodzić z mandatem przedstawiciela wybranego do władz lokalnych są wyraźnie określone w Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz w u.s.g. To na tej regulacji ustawowej Wojewoda Mazowiecki oparł zaskarżone zarządzenie zastępcze. Przy wydaniu zaskarżonego zarządzenia nie została zastosowana wykładnia rozszerzająca przepisów prawa dotyczących ograniczeń w pełnieniu funkcji publicznych. Nie naruszono zatem art. 7, 60, 65 Konstytucji ani też art. 7 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. Gmina Korytnica wniosła od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na podstawach wymienionych w art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. naruszeniu: 1) art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej – "u.s.g.") przez błędną wykładnię, która przejawia się w uznaniu, że pełnienie przez radnego funkcji członka zarządu banku spółdzielczego w stanie faktycznym sprawy stanowi podstawę do uznania, że radny narusza zakaz określony w tym przepisie oraz przez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu polegające na uznaniu, że przepis ten obejmuje swoim zakresem stan faktyczny niniejszej sprawy i prawidłowo został w sprawie zastosowany przez Wojewodę, 2) art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) przez nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, iż wystąpił przypadek, o którym mowa w tym przepisie, 3) art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1549 ze zm.) przez nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że przepis ten ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, 4) art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 2 oraz art. 65 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) przez błędną wykładnię, skutkującą ograniczeniem wynikających z tych przepisów praw i wolności oraz dyskryminacją w życiu gospodarczym, a także nieprawidłowe zastosowanie tych przepisów, polegające na ich niezastosowaniu przy wykładni art. 24f ust. 1 u.s.g., 5) art. 141 § 4, art. 148 i 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy podlegała ona uwzględnieniu oraz nieprawidłowe wyjaśnienie podstawy prawnej, spowodowane błędną wykładnią przepisów prawa materialnego. Na tych podstawach wnosiła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zarządzenia zastępczego Wojewody Mazowieckiego z [...] lipca 2009 r. nr [...] ewentualnie chylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził prawidłową wykładnię i zastosowanie art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.). Według art. 24f ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności". Celem wskazanego przepisu jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego lub zarządza działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego. Takiej wykładni nie można podważyć na podstawie regulacji przyjętej w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która już w preambule stanowi o zagwarantowaniu rzetelności instytucji publicznych, w tym władz samorządu terytorialnego. Artykuł 22 Konstytucji RP stanowiąc "Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i to ze względu na ważny interes publiczny" nie daje podstaw do uchylenia zakazu ustawowego przyjętego w art. 24f ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Do jednostki należy wybór czy wybiera sprawowanie władzy publicznej czy działalność gospodarczą. I tak należy interpretować znaczenie w sprawie art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 2, art. 65 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednostka ma zapewniony wolny wybór co do podjęcia się funkcji publicznej, a dokonując takiego wyboru musi zważać, że przepisy Konstytucji i przepisy ustaw ustrojowych nakładają obowiązek sprawowania władzy publicznej rzetelnie, co wymaga zachowania przepisów ustanawiających gwarancje antykorupcyjne. Do takich gwarancji należy zakaz ustanowiony w art. 24f ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Nie może budzić wątpliwości prawidłowość przeprowadzonej wykładni przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665 ze zm.) w kwestii czy bank jest podmiotem gospodarczym i prowadzi działalność gospodarczą. Radny Rady Gminy Korytnica M. G. jest członkiem Zarządu Banku Spółdzielczego w Ł., którego Oddział wykonuje obsługę bankową budżetu Gminy Korytnica. Stanowi to naruszenie przez radnego M. G. ustawowego zakazu ustanowionego w art. 24f ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Wypełnia to przesłankę zastosowania art. 190 ust. 2 w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a powołanej ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. W następstwie bezczynność Rady stanowiła podstawę do wydania zarządzenia zastępczego przez Wojewodę Mazowieckiego na podstawie art. 98a ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. W zaskarżonym wyroku Sąd nie naruszył art. 148 i 151 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydanie zarządzenia zastępczego zgodnie z przepisami prawa nie dawało podstawy do jego uchylenia (art. 148 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a było podstawą do zastosowania art. 151 tej ustawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie narusza art. 141 § 4 tej ustawy. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.