I OSK 545/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie: sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 5 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1283/09 w sprawie ze skargi C. N. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną I OSK 545/10 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 25 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. N. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Podpułkownik C. N. pełnił służbę wojskową od 1971 r., ostatnio na stanowisku Wojskowego Komendanta Uzupełnień w M., na podstawie decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2004 r., na okres kadencji od 1 lipca 2004 r. do 30 czerwca 2007 r. Przed upływem kadencji Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w G. wydał okresową opinię służbową skarżącego, proponując, jako bliższą i dalszą prognozę przebiegu jego służby, wyznaczenie go na stanowisko służbowe Komendanta WKU, a w prognozie perspektywicznej - zwolnienie z zawodowej służby wojskowej. Dowódca Wojsk Lądowych zmienił prognozę przebiegu służby oficera w ten sposób, że jako prognozę bliższą wskazał ponowne wyznaczenie na stanowisko Komendanta WKU, a jako prognozę dalszą - zwolnienie z zawodowej służby wojskowej. Prognozę tę zweryfikował następnie Minister Obrony Narodowej, wskazując jako prognozę bliższą zwolnienie z zawodowej służby wojskowej. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2007 r., wydaną na podstawie art. 112 pkt 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), Minister Obrony Narodowej zwolnił C. N. z dniem [...] czerwca 2007 r. z zawodowej służby wojskowej, a po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia [...] października 2007 r., ustalił nową datę zwolnienia na dzień 30 listopada 2007 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2007 r. Decyzja o zwolnieniu ze służby stała się prawomocna. Po złożeniu przez C. N. stosownego wniosku, Minister Obrony Narodowej, decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2007 r., dotyczącej zwolnienia ppłk. C. N. z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do rezerwy wskutek niewyznaczenia tego oficera na stanowisko służbowe na kolejną kadencję oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2007 r. Po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Obrony Narodowej, decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu organ podał, że decyzje o zwolnieniu oficera z zawodowej służby wojskowej zostały podjęte z zachowaniem przepisów prawa i nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie C. N. wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r., zarzucając im rażące naruszenie: - art. 26 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 w związku z art. 112 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, - § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 kwietnia 2004 r. w sprawie trybu wyznaczania żołnierzy zawodowych na stanowiska służbowe i zwalniania z tych stanowisk (Dz. U. nr 108, poz. 1144), - art. 42, art. 43 k.p.a. (przy doręczaniu decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2007 r.). Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Minister Obrony Narodowej prawidłowo ustalił, że kontrolowana w ramach postępowania nadzorczego decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby wojskowej żołnierza zawodowego jest zgodna z prawem. Podstawę materialnoprawną zwolnienia skarżącego ze służby stanowił przepis art. 112 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, stanowiący, że żołnierza zawodowego można zwolnić z zawodowej służby wojskowej wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe na kolejną kadencję. Sąd I instancji wskazał, że Minister Obrony Narodowej w zweryfikowanej prognozie przebiegu służby w opinii okresowej dotyczącej skarżącego, uznał za zasadne zwolnienie tego oficera z zawodowej służby wojskowej. Ze zweryfikowaną przez Ministra Obrony Narodowej prognozą przebiegu służby oficer został zapoznany w dniu [...] maja 2007 r. Od zweryfikowanej prognozy przebiegu służby przez organ uprawniony do wyznaczenia na stanowisko służbowe, w niniejszej sprawie Ministra Obrony Narodowej, nie przysługiwało odwołanie - stosownie do postanowień rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 1 marca 2004 r. w sprawie opiniowania żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 43, poz. 397). Zatem decyzja Ministra Obrony Narodowej o zwolnieniu skarżącego ze służby wojskowej żołnierza zawodowego nie naruszała rażąco przepisów prawa. Z kolei zarzut naruszenia art. 42 i 43 k.p.a. został rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 172/08, który skargę C. N. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2007 r., utrzymującą w mocy decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby wojskowej żołnierza zawodowego, odrzucił z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2009 r. skargę kasacyjną złożył C. N. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu: 1/ naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ w toku postępowania: a) art. 8, 9 i 107 § 3 k.p.a., w ten sposób, że w uzasadnieniu decyzji, których nieważności domagał się skarżący, organ w żaden sposób nie wskazał rzeczywistych powodów zwolnienia, w kontekście zmiany prognozy przebiegu służby, zaś podjęta w taki sposób decyzja naruszała prawo, bowiem nie można było jej poddać racjonalnej kontroli, b) art. 26 ust. 5 i 9 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie trybu wyznaczania żołnierzy zawodowych na stanowiska służbowe i zwalniania z tych stanowisk w zw. z § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie opiniowania żołnierzy zawodowych, poprzez błędne przyjęcie, iż Minister Obrony Narodowej mógł dokonać weryfikacji otrzymanej prognozy bliższej, zawartej w opinii służbowej skarżącego, w ten sposób, że zamiast wyznaczenia na stanowisko służbowe, zwolnił C. N. ze służby wojskowej, mimo że wymienione przepisy takiej możliwości nie przewidują, c) art. 112 ust. 1 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 17 marca 2004 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz.U. Nr 50, poz. 483), poprzez błędne przyjęcie, iż istniała podstawa do zwolnienia ze służby, w sytuacji, gdy Minister Obrony Narodowej z naruszeniem procedury weryfikacji opinii służbowych, nie wyznaczył C. N. na stanowisko służbowe, d) § 26 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych ze służby wojskowej, poprzez jego niezastosowanie, skutkujące niewłaściwym doręczeniem skarżącemu decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2007 r.; 2/ naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne uznanie, iż opisane powyżej naruszenia prawa nie są rażące i nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim podnieść należy, że nie mógł przynieść rezultatu oczekiwanego przez skarżącego zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stanowiący, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Tymczasem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł argumenty, których uwzględnienie skutkować miałoby stwierdzeniem nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby, w sytuacji gdy przedmiotem skargi do Sądu I instancji były decyzje o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby, wobec których strona nie wysuwała zarzutów o rażącym naruszeniu prawa. Strona domagała się jedynie ich uchylenia, z uwagi na występujące, jej zdaniem, rażące naruszenia prawa podczas wydawania decyzji o zwolnieniu ze służby. Tym niemniej nawet argumentów odnoszących się do decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, mających świadczyć o rażącym naruszeniu prawa podczas ich wydawania, nie można uznać za uzasadnione. W pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutów wskazanych w pkt 1 ppkt od a) do d) skargi kasacyjnej. Zarzuty te sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd I instancji nie stwierdził nieważności decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby, mimo licznych naruszeń (w jego ocenie rażących) popełnionych w procesie opiniowania żołnierza przez przełożonych przed upływem jego kadencji na stanowisku Komendanta Wojskowej Komendy Uzupełnień w M. W ocenie skarżącego nieprawidłowy przebieg tego procesu pozbawia cech legalności decyzję Ministra Obrony Narodowej o zwolnieniu go ze służby. Taki tok rozumowania nie może znaleźć aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podstawę materialnoprawną decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2007 r. o zwolnieniu C. N. ze służby, utrzymanej następnie w mocy decyzją tego samego organu z dnia [...] października 2007 r. (która ustaliła jedynie inną datę zwolnienia), stanowił art. 112 pkt 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), stosownie do którego to przepisu żołnierza można zwolnić ze służby wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe na kolejną kadencję. W rozpoznawanej sprawie C. N. nie został wyznaczony na kolejną kadencję, co oznaczało zaistnienie przesłanki do rozwiązania z nim w omawianym trybie stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.112 pkt 3 cyt. ustawy jest więc nietrafny. Sąd administracyjny, oceniając prawidłowość zastosowania art. 112 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, nie jest zobowiązany do badania, czy organy wojskowe wykazały przyczyny niewyznaczenia żołnierza na dotąd zajmowane, czy też inne wolne w tym czasie stanowiska służbowe. Takiego wymogu nie można wywodzić jedynie z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, bowiem ich stosowanie nie może unicestwiać jednoznacznych ograniczeń przewidzianych w przepisach prawa materialnego. Przepis art. 112 pkt 3 ustawy musi być odczytywany w kontekście rozwiązań systemowych przyjętych w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 1 tej ustawy pełnienie służby na określonym stanowisku nie jest uzależnione od istnienia wolnego stanowiska lecz od potrzeb Sił Zbrojnych. O tym czy istnieje potrzeba wyznaczenia określonej osoby na stanowisko służbowe decyduje nie żołnierz, lecz właściwy organ wojskowy. Z przepisem tym koresponduje regulacja zawarta w art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy, stosownie do którego w sprawach między innymi wyznaczenia, przeniesienia i zwolnienia ze stanowiska służbowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Ocenianie przez Sąd przyczyn niewyznaczenia na stanowisko służbowe w sprawach związanych ze zwolnieniem ze służby - tak jak to sugeruje skarżący - zmierzałoby w istocie do obejścia prawa i badania takiego zakresu władzy wojskowej, która pozostaje poza kontrolą sądów administracyjnych. Tak więc zarzuty naruszenia art. 112 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów rozporządzeń wykonawczych, zmierzających do wykazania nieprawidłowego toku procesu opiniowania żołnierza przed upływem jego kadencji, jako niemieszczące się w kognicji sądu administracyjnego, także i z tych przyczyn są nieusprawiedliwione. Dodatkowo zauważyć należy, że dopuszczalność wyłączenia kontroli sądowej w sprawach wyznaczenia żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe zaaprobował także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. akt K 28/97, nie dopatrując się w takiej regulacji niezgodności między innymi z art. 45 ust.1 Konstytucji RP. Z tego powodu nie mógł przynieść oczekiwanego przez skarżącego rezultatu zarzut wadliwego zaakceptowania przez Sąd I instancji naruszenia przez orzekające w sprawie organy przepisów art. 8, 9 i 107 § 3 k.p.a. Skoro bowiem Sąd nie mógł badać przyczyn niewyznaczenia żołnierza na stanowisko służbowe – bez znaczenia pozostają argumenty o niewskazaniu tych przyczyn przez organ administracji w uzasadnieniu decyzji o zwolnieniu ze służby. Nie jest również usprawiedliwiony zarzut dotyczący zaaprobowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rażącego naruszenia przez organy § 26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 17 marca 2004 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych ze służby wojskowej (Dz.U. Nr 50, poz. 483). W myśl tego przepisu jeśli żołnierz, w stosunku do którego została wydana decyzja o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, przebywa w zakładzie opieki zdrowotnej, dowódca jednostki, w której żołnierz ten ostatnio pełnił służbę, przesyła kierownikowi tego zakładu decyzję lub wyciąg z rozkazu dziennego o zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej w celu doręczenia żołnierzowi. W skardze kasacyjnej skarżący podnosi, że przebywał w dacie wydania decyzji o zwolnieniu go ze służby w sanatorium (które stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej – Dz.U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm. – jest zakładem opieki zdrowotnej), a decyzję doręczono mu na adres domowy, przyjmując fikcję doręczenia (podwójne awizo i zwrot przesyłki). W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zarówno okoliczność pobytu strony w sanatorium, jak i fakt poinformowania o tym oficera z jednostki, nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Znajduje się w nich jedynie pismo skarżącego z dnia [...] grudnia 2007 r., skierowane do Ministra Obrony Narodowej, zawierające stwierdzenie, że telefonicznie informował majora G. W. o tym, że w okresie od [...] października 2007 r. do [...] listopada 2007 r. będzie przebywał w sanatorium. Tymczasem samo zdarzenie poinformowania majora o pobycie w sanatorium, ze wskazaniem miejsca jego położenia i dokładnego adresu, nie zostało w żaden sposób udokumentowane. W tej sytuacji okoliczności tej nie można brać pod uwagę przy ocenie prawidłowości doręczenia skarżącemu decyzji o zwolnieniu go ze służby. Ponadto skarżący zapoznał się z treścią decyzji, złożył nawet skargę do sądu administracyjnego, domagając się jej uchylenia. Wprawdzie skarżący złożył skargę po terminie, przez co została ona odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2008 r., II SA/Wa 172/08, to jednak skorzystał z przewidzianych prawem możliwości, by skarga została rozpoznana przez sąd merytorycznie. Złożył bowiem wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, który jednak wobec złożenia go po terminie został odrzucony prawomocnym postanowieniem WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2008 r., II SA/Wa 172/08. Skarżący skorzystał również z możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi, który jednak na skutek nieuzupełnienia w zakreślonym terminie braków formalnych, pozostawiony został bez rozpoznania zarządzeniem przewodniczącego składu orzekającego z dnia 15 lipca 2008 r. (na które to zarządzenie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie – postanowieniem z dnia 30 września 2008 r., I OZ 728/08). Tak więc w obrocie prawnym funkcjonują prawomocne postanowienia Sądu I instancji o odrzuceniu skargi C. N. na decyzję o zwolnieniu go z zawodowej służby wojskowej oraz o odrzuceniu wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi na tę decyzję. Skoro zatem skarżący skorzystał z przewidzianych prawem instrumentów służących mu do zwalczania niekorzystnego dla niego orzeczenia organu administracji i instrumenty te okazały się nieskuteczne – nie może kolejny raz powoływać się na etapie badania legalności decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności wcześniej kwestionowanego (również przed sądem administracyjnym) aktu, na te same okoliczności. To bowiem zaniechanie skarżącego w postępowaniu o przywrócenie terminu doprowadziło do tego, że decyzja o zwolnieniu go ze służby nie była przedmiotem kontroli sądu Powyższa argumentacja oznacza, że nieskuteczny jest również zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tej sytuacji nie można wyrokowi Sądu I instancji zarzucić wadliwości i skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 p.p.s.a., należało oddalić.