II OSK 1317/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 13 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1971/09 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lutego 2010r. sygn.akt VII SA/Wa 197/09 oddalił skargę K. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wyszkowie na podstawie art.42 ust.3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane udzielił D. i R. N. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego z częścią garażową, usytuowanego na działce nr [...] przy ul.[...] w Ostrowi Mazowieckiej oraz zobowiązał inwestora do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 1997r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Ostrowi Mazowieckiej udzielił R. N. pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego, usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w Ostrowi Mazowieckiej. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Ostrołęckiego z dnia 7 lipca 1997r. Wyrokiem z dnia 4 listopada 1998r. sygn.akt. IV SA 1393/97 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww.decyzję Wojewody Ostrołęckiego, ze względu na brak odniesienia do wyników czynności kontrolnych, dotyczących budynku usytuowanego na sąsiedniej działce nr [...], stanowiącej własność K. S.. Wniosek o pozwolenie na użytkowanie budynku gospodarczego z garażem złożono wraz z projektem powykonawczym i pozytywną opinią techniczną wykonanych robót. Stwierdzono, że inwestor wybudował budynek gospodarczy w granicy z działką K. S. i przylega on do budynku gospodarczego K. S., użytkowanego jako budynek mieszkalny. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 4 kwietnia 1997r. stwierdzono, że wieniec budynku gospodarczego wybudowanego na działce inwestorów opiera się na budynku przy ul.[...] nr 2 na długości ok.5,4m i szerokości od 3 do 6 cm. Powyższe stwierdzono w protokole oględzin z dnia 12 sierpnia 1998r. natomiast w wyniku kolejnych oględzin z dnia 23 stycznia 2003r. nie stwierdzono spękań ścian w budynku K. S.. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wyszkowie nakazał R. N. likwidację drzwi wjazdowych do pomieszczenia gospodarczego w budynku gospodarczym, znajdującym się w odległości 2,00m od okien budynku K. S., decyzja ta został uchylona przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 17 kwietnia 2007r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2007r. sygn.akt VII SA/Wa 1179/07 oddalono skargę K. S. na powyższą decyzję z dnia 17 kwietnia 2007r. W decyzji z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...], w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, wydanej na podstawie art.42 ust.3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wyszkowie stwierdził, że użytkowanie przedmiotowego budynku jako gospodarczego nie będzie stanowiło uciążliwości dla użytkowników działki sąsiedniej. Organ stwierdził, że budynek na działce K. S. wybudowano samowolnie jako gospodarczy, a następnie samowolnie zmieniono sposób jego użytkowania na mieszkalny. Organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję wskazał, że trafnie organ I instancji przyjął, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, a także stwierdził, że przedmiotowa działka znajduje się na terenie przewidzianym w planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności, oraz stan techniczny budynku kwalifikuje go do zalegalizowania. W odniesieniu do lokalizacji otworu drzwiowego w odległości około 2,00m od okien budynku K. S., organ stwierdził, że normy zawarte w warunkach technicznych, dotyczą sytuacji gdy ściana budynku z otworem drzwiowym usytuowana jest w stosunku do ściany budynku z otworami okiennymi na działce sąsiedniej równoległej, nie zaś gdy znajdują się w jednej linii. Skargę na powyższą decyzję wniosła K. S. wskazując, że prace przy przedmiotowym budynku spowodowały uszkodzenie jej domu zarzuciła, że obiekt samowolnie wybudowany przez sąsiada nie jest budynkiem gospodarczym, lecz stanowi typowy garaż samochodowy z warsztatem. Skarżąca podała, że nie żąda rozbiórki przedmiotowego obiektu, lecz wnosi o to, aby zobowiązać inwestora do wyciszenia ścian, likwidacji drzwi garażowych, a także wydania zakazu wprowadzania maszyn, które zakłócają jej spokój. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę K. S. wyrokiem z dnia 23 lutego 2010r. stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym prawem. Sąd stwierdził, że w sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974r., a zatem organ powinien przeprowadzić postępowanie w oparciu o przepisy art.37 ust.1 pkt 2 lub art.40. W ocenie Sądu organ prawidłowo przyjął, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, określone w art.37 ust.1 i 2 ww.ustawy, a skoro tak to obowiązkiem organu było rozważenie, czy istnieje konieczność wydania inwestorowi nakazu wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, stosownie do art.40 Prawa budowlanego. Z znajdujących się w aktach sprawy opinii technicznej wynika, że ogólny stan techniczny budynku jest dobry i kwalifikuje obiekt do zalegalizowania. W odniesieniu do zarzutów podniesionych w skardze Sąd stwierdził, że przepisy obowiązujące w dacie budowy budynku gospodarczego, określone w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ( Dz.U. Nr 17, poz.62 ze zm.), zezwalają w § 13 ust.1 na lokalizację budynków gospodarczych bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu organy prawidłowo oceniły, iż przedmiotowy budynek gospodarczy spełnia ww. wymagania. Nadto Sąd wskazał na treść § 13 ust.2 powołanego rozporządzenia zgodnie z którym budynki gospodarcze nie mogą przylegać wyłącznie do budynków mieszkalnych znajdujących się na sąsiedniej działce- a takim obiektem nie jest budynek skarżącej. Nadto Sąd wskazał na treść decyzji z dnia [...] czerwca 2009r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wyszkowie, którą organ nie tylko udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego z częścią garażową, ale także zobowiązał inwestora do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Jeżeli zatem pomieszczenie gospodarcze jest użytkowane niezgodnie z jego przeznaczeniem, należy wówczas przeprowadzić stosowne postępowanie w tym zakresie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. S. zarzucając mu: 1.naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na wynik postępowania , polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisu art.141 § 4 ppsa i nie podaniu przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku stanowiska odnośnie ustaleń wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji 2. naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na wynik orzeczenia polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisu art.134 § 1 ppsa przez brak oceny czy ustalenia prawne zawarte w decyzji ( budynek gospodarczy czy mieszkalny), dotyczące stanu prawnego nieruchomości K. S. są prawidłowe, i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, na mocy art.185 ppsa., a ponadto o zwolnienie skarżącej z opłaty kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w toku całego postępowania – zarówno przed organami administracji jak i sądowego, nie przedstawiono żadnego dowodu potwierdzającego fakt, że budynek K. S. jest budynkiem gospodarczym, a nie mieszkalnym. Wskazano, że skarżąca jest w nim zameldowana, a ona sama, jak również jej poprzednicy użytkowali budynek jako mieszkalny. Odwołano się do treści § 10 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, który określa jak powinny być sytuowane budynki mieszkalne lub inne budynki, w których znajdują się pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi oraz minimalne odległości między budynkami podnosząc, że na te okoliczności nie zwrócił uwagi Sąd I instancji. Obowiązkiem Sądu I instancji, jest dokonanie, w granicach określonych art.134 § 1 i 2 p.p.s.a. kontroli prawidłowości ustaleń faktycznych w sprawie, naruszenie reguł tej kontroli może być podstawą skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się tym samym obrazy przepisów prawa procesowego skutkujących wydaniem wadliwego orzeczenia, przez niezastosowanie przepisu art.145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. i oddalenie skargi w sytuacji gdy istniała podstawa do jej uwzględnienia z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art.183 § 2 p.p.s.a.. Skarga kasacyjna w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie przewidzianej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. , czyli naruszeniu przepisów postępowania. Odnosząc się do wskazanych przez skarżącą kasacyjnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj art. 107 § 1 kpa oraz art.107 § 3 kpa oraz art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a., art.141 § 4 p.p.s.a. oraz art.145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. należy stwierdzić na nieprecyzyjnie sformułowany w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania. Modelowo sformułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji powinien być na gruncie art.174 pkt 2 p.p.s.a. powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne. Mając jednak na uwadze treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z dnia 26 października 2009r. ( I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1 ) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten Sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów ( s.38 i 39, por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2010r., sygn.akt II OSK 762/09 ). Jeżeli zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji, to zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet – nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie ( wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010r., sygn.akt I FSK 354/09 ). W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przez organy wskazanych przepisów postępowania powinien być zatem w świetle powyższych uwag potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli przez Sąd pierwszej instancji ustaleń poczynionych przez organ. W rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art.99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę –Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1271 ). Przepis ten stanowi, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004r., z zastrzeżeniem art.100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok w dniu 4 listopada 1998r. sygn.akt IV SA 1393/97, w którym sformułował ocenę prawną. Sam fakt wydania przez NSA wyroku z dnia 4 listopada 1998r. jest przywołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jak i w uzasadnieniu decyzji. Natomiast zarówno organ jak Sąd I instancji rozpoznając skargę nie uwzględnił pełnej oceny prawnej wyrażonej w powołanym wyroku NSA z dnia 4 listopada 1998r., ograniczając się jedynie tylko do niektórych fragmentów z sformułowanej oceny prawnej. Naruszenie art.99 ustawy wprowadzającej p.p.s.a., jako naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, stanowi podstawę uzasadnionego i skutecznego wniesienia skargi kasacyjnej ( art.174 pkt 2 p.p.s.a ). Z tego zaś wynika dalej, że ocena prawna zawarta w prawomocnym wyroku NSA, uchylającym zaskarżoną decyzję organu administracji publicznej, w wyniku czego dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy przez organ administracji a następnie przez wojewódzki sąd administracyjny, ma istotne znaczenie także dla Naczelnego Sądu Administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wniesionej od ponownego wyroku sądu administracyjnego wydanego w pierwszej instancji, gdyż byłby on niezgodny z prawem, jeżeli przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy nie uwzględniałby wiążącej oceny prawnej i wskazań, o których mowa w art.99 ustawy wprowadzającej p.p.s.a oraz art.153 p.p.s.a. ( art.30 poprzedniej ustawy o NSA) ( tak m.in. w wyroku NSA z dnia 12 października 2006r. sygn.akt GSK 147/06). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 listopada 1998r. sygn.akt IV SA 1393/97 po rozpoznaniu skarg K. S. i R. N. od decyzji Wojewody Ostrołęckiego z dnia 7 lipca 1997r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego: uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią decyzję organu pierwszej instancji, oddalił skargę R. N.. Uchyloną decyzją udzielono R. N. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego, jednocześnie zakazując użytkowania tego pomieszczenia jako garażu. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozpatrywana sprawa ma szczególny charakter, wymaga bowiem rozważenia, czy mogą istnieć zbliźniaczone ze sobą budynki pobudowane na sąsiednich działkach, z których jeden został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej jako gospodarczy z garażem (będący przedmiotem niniejszej sprawy ) zaś drugi od wielu lat jest użytkowany faktycznie jako mieszkalny, przy braku dowodów na to, że został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, ewentualnie iż było pozwolenie na zmianę sposobu wykorzystania obiektu z gospodarczego na mieszkalny. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że orzeczenie administracyjne umożliwiające istnienie obu tych obiektów, przy zachowaniu uzasadnionych interesów osób trzecich, należy uznać za zgodne z prawem oraz uwzględniające konstytucyjną zasadę równego traktowania obywateli wobec prawa. Dalej w uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że niezakłócone użytkowanie, jako mieszkalnego, przez skarżącą K.S. obiektu budowlanego zbliźniaczonego z budynkiem należącym do skarżącego N. powoduje, iż nie może on korzystać ze swojego obiektu w sposób, który powodowałby nadmierną uciążliwość dla nieruchomości sąsiedniej. Taka właśnie sytuacja wystąpiłaby, gdyby organ orzekający zezwolił na korzystanie z części przedmiotowego obiektu jako garaż. Z tego względu prawidłowo w zaskarżonej decyzji znalazło się postanowienie, które w istocie trzeba traktować jako zezwolenie na korzystanie z przedmiotowego obiektu w całości jako gospodarczy, zaś odmownie rozstrzygnięto jedynie wniosek skarżącego N. o udzielenie zezwolenia na korzystanie z części obiektu jako garażu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę R. N. jako niezasadną. Natomiast w przedmiotowym wyroku z dnia 4 listopada 1998r. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę K. S. i uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując w uzasadnieniu wyroku na twierdzenia skarżącej K. S., iż przedmiotowy obiekt opiera się na użytkowanym przez nią jako mieszkalny budynku powodując w nim uszkodzenia i na nie wyjaśnieniu w pełni stanu faktycznego stosownie do wymogu wynikającego z art.7 kpa, art.8 kpa, art.81 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku z dnia 23 lutego 2010r. oddalając skargę K. S. na decyzje Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009r. nr [...] nie uwzględnił pełnej oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 1998r. W szczególności zupełnie pominięta została ta część oceny prawnej w której Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że orzeczenie administracyjne umożliwiające istnienie obu tych obiektów, przy zachowaniu uzasadnionych interesów osób trzecich, należy uznać za zgodne z prawem oraz uwzględniające konstytucyjną zasadę równego traktowania obywateli wobec prawa. A także ocenę prawną dotycząca decyzji organu udzielającej R. N. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego z jednoczesnym zakazem użytkowania tego pomieszczenia jako garażu, sformułowana wówczas ocena prawna stanowiła podstawą do oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi R. N.. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art.99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem wydając w sprawie zaskarżony wyrok nie uwzględnił pełnej oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 1998r. sygn.akt IV SA 1393/97. Biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna miała usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.