I OSK 381/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia WSA del. Stanisław Marek Pietras Protokolant Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 1 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Chorzowskiego Centrum Pediatrii i Onkologii im. Edwarda Hankego w Chorzowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 340/09 dotyczącego skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Chorzowskiego Centrum Pediatrii i Onkologii im. Edwarda Hankego w Chorzowie na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach z dnia 23 marca 2009 r. nr Kt/02T/5111-D141/2009 w przedmiocie inspekcji pracy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 25 listopada 2009 r., IV SA/Gl 340/09 oddalił skargę skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Chorzowskiego Centrum Pediatrii i Onkologii im. Edwarda Hankego w Chorzowie na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach z 23 marca 2009 r. nr Kt/02T/5111-D141/2009 w przedmiocie inspekcji pracy. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono, że błędny jest pogląd strony skarżącej, dotyczący naruszenia przepisów postępowania z uwagi na brak uzasadnienia faktycznego nakazu z 13 lutego 2009 r. Pojęcie "treść" użyte w art. 34 ust. 2 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589) nie obejmuje uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego, które to elementy wymienia art. 107 § 3 k.p.a. jako obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej, gdyż sprawa składników nakazu wydawanego w formie decyzji pisemnej została kompleksowo uregulowana w ustawie o PIP. Sąd w tej mierze w całej rozciągłości podziela pogląd zawarty w wyroku NSA z 17 lutego 2009 r., I OSK 381/08. Przepis art. 11 ustawy o PIP stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione między innymi do: 1) nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie w przypadku, gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy; 2) nakazania wstrzymania prac lub działalności, gdy naruszenie powoduje bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia pracowników lub innych osób wykonujących te prace lub prowadzących działalność; skierowania do innych prac pracowników lub innych osób dopuszczonych do pracy wbrew obowiązującym przepisom przy pracach wzbronionych, szkodliwych lub niebezpiecznych albo pracowników lub innych osób dopuszczonych do pracy przy pracach niebezpiecznych, jeżeli pracownicy ci lub osoby nie posiadają odpowiednich kwalifikacji; nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu; 3) nakazania wstrzymania eksploatacji maszyn i urządzeń w sytuacji, gdy ich eksploatacja powoduje bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi; nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu; 4) zakazania wykonywania pracy lub prowadzenia działalności w miejscach, w których stan warunków pracy stanowi bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi; nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu; Z kolei art. 33 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi, że wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy: wydaje decyzje, o których mowa w art. 11 pkt 1-4 (...). Bezspornym w sprawie pozostaje, iż w toku kontroli przeprowadzonej w Chorzowskim Centrum Pediatrii i Onkologii im. dr. Edwarda Hankego w dniach 14, 21, 28 stycznia, 03, 04 lutego 2009 r. stwierdzono, że prace w kontakcie z lekami cytostatycznymi (przy przygotowywaniu oraz podawaniu leków cytostatycznych) w Oddziale Hematologii i Onkologii Dziecięcej oraz Oddziale Nefrologii Dziecięcej prowadzą pracownicy korzystający z następujących środków ochrony indywidualnej: 1) fartuch higieniczny z włókniny polipropylenowej, 2) maseczka chirurgiczna z włókniny polipropylenowej, 3) czapka z włókniny polipropylenowej, 4) okulary ochronne nie przylegające ściśle do twarzy, 5) standardowe rękawiczki lateksowe diagnostyczne oraz rękawiczki lateksowe chirurgiczne jałowe (pracownicy w trakcie przygotowania leków cytostatycznych korzystają z dwóch par rękawic). Strona skarżąca nie kwestionuje również zawartego w decyzji organu odwoławczego twierdzenia, iż w przypadku pracy związanej z przygotowaniem oraz podawaniem leków cytostatycznych zagrożenie stwarza przede wszystkim kontakt skóry oraz błon śluzowych pracownika z czynnymi substancjami wchodzącymi w skład leków cytostatycznych. Nie kwestionuje też przytoczonych przez organ właściwości cytostatyków, a mianowicie, iż są one "substancjami naturalnymi lub syntetycznymi używanymi w chemioterapii nowotworów, działającymi toksycznie na komórki nowotworowe charakteryzujące się szybkimi podziałami, lecz uszkadzającymi także zdrowe komórki, np. szpik kostny, błony śluzowe, komórki włosów; drogami ekspozycji są układ oddechowy i skóra, ponieważ niektóre z tych leków są dobrze absorbowane przez nieuszkodzoną skórę i wnikają do tkanki podskórnej a następnie do krwioobiegu". Po przeprowadzeniu w styczniu i lutym 2009 r. kontroli w skarżącym zakładzie organ I instancji powołując się na wyżej naprowadzoną podstawę prawną wydał skierowany do skarżącego nakaz z 13 lutego 2009 r. Zgodnie z treścią art. 2376 § 1 k.p. pracodawca jest obowiązany dostarczyć pracownikowi nieodpłatnie środki ochrony indywidualnej zabezpieczające przed działaniem niebezpiecznych i szkodliwych dla zdrowia czynników występujących w środowisku pracy oraz informować go o sposobach posługiwania się tymi środkami. Z kolei § 3 tego przepisu stanowi, że pracodawca jest obowiązany dostarczać pracownikowi środki ochrony indywidualnej, które spełniają wymagania dotyczące oceny zgodności określone w odrębnych przepisach. Omawiany przepis art. 2376 § 1 przesądza jedynie o istnieniu samej zasady, że w każdym przypadku zagrożeń niebezpiecznych i szkodliwych dla zdrowia pracowników istnieje obowiązek dostarczenia tych środków. To zaś, jakie środki ochrony indywidualnej mają być dostarczone pracownikowi w danym przypadku, przesądzają konkretne warunki pracy. Przy niektórych pracach będzie przesądzać to właściwy przepis, częściej jednak decydować będzie stosowana technologia, instrukcja producenta, literatura fachowa, doświadczenie życiowe (patrz komentarz do art. 2376 Kodeksu pracy R. Celeda, E. Chmielek-Łubińska, L. Florek, G. Goździewicz, A. Hintz, A. Kijowski, Ł. Pisarczyk, J. Skoczyński, B. Wagner, T. Zieliński, Kodeks pracy. Komentarz, LEX, 2009, wyd. V.). W tymże komentarzu wskazano, że dostarczenie pracownikowi przez pracodawcę niewłaściwych środków ochrony indywidualnej oraz takich, które nie uzyskały wymaganego certyfikatu na znak bezpieczeństwa i nie zostały oznaczone tym znakiem, może doprowadzić do wypadku przy pracy, a stosowanie ich przez dłuższy czas do powstania choroby zawodowej. Zważając na to, że cytostatyki charakteryzują się tym, że mogą uszkadzać także zdrowe komórki, np. szpik kostny, błony śluzowe, komórki włosów, a drogami ekspozycji są układ oddechowy i skóra, ponieważ niektóre z tych leków są dobrze absorbowane przez nieuszkodzoną skórę i wnikają do tkanki podskórnej a następnie do krwioobiegu, zasadnym było przyjęcie, iż stosowane w tym przypadku środki ochrony powinny mieć charakter barierowy (nieprzepuszczalny). Stąd też uprawnioną była konstatacja organu orzekającego w sprawie, iż odzież z włókniny polipropylenowej stosowana w trakcie przygotowywania oraz podawania leków cytostatycznych jest nieodpowiednia do wykonywania pracy w narażeniu na kontakt z lekami cytostatycznymi, a jako odzież ochronną pracownicy powinni stosować fartuchy, czepki oraz maseczki wykonane z materiałów barierowych. Tym bardziej, że pracodawca nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających, że odzież z włókniny polipropylenowej (odzież medyczna) stosowana w trakcie przygotowywania oraz podawania leków cytostatycznych (tj. fartuchy higieniczne niejałowe, maseczki chirurgiczne oraz czapki) jest środkiem ochrony indywidualnej chroniącym personel przed narażeniem na szkodliwe czynniki chemiczne i spełnia wymagania określone w ustawie z 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2087 z późn. zm.), rozporządzeniu Ministra Gospodarki z 21 grudnia 2005 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla środków ochrony indywidualnej (Dz. U. Nr 259, poz. 2173 z późn. zm.) oraz w odpowiednich normach zharmonizowanych, np. PN-EN 340:2000 "Odzież ochronna. Wymagania ogólne". Powyższe wskazuje na oczywistość naruszenia art. 2376 k.p., zgodnie z którym pracodawca był obowiązany dostarczać pracownikom środki ochrony indywidualnej które spełniają wymacania dotyczące oceny zgodności określone w odrębnych przepisach. W kwestii środków ochrony rąk oraz oczu stosowanych w trakcie przygotowywania oraz podawania leków cytostatycznych organ przyznał, że w tym przypadku, w odróżnieniu od poprzednio opisanych elementów odzieży medycznej (nie stanowiącej odzieży ochronnej) używanej przy przygotowywaniu i podawaniu leków cytostatycznych mamy do czynienia z środkami ochrony. Podniósł jednakże, że okulary ochronne nieprzylegające ściśle do twarzy, standardowe rękawiczki lateksowe diagnostyczne oraz rękawiczki lateksowe chirurgiczne jałowe - zważając na wyżej już opisane cechy leków cytostatycznych - są nieodpowiednie do wykonywania pracy w narażeniu na kontakt z lekami cytostatycznymi (zostały one niewłaściwie dobrane). Dlatego też, używane przez zakład okulary i rękawiczki nie spełniają w tym konkretnym przypadku wymogów środków ochrony indywidualnej. Sąd podzielił ocenę, że jako środki ochrony indywidualnej pracownicy powinni stosować rękawice ochronne o długich mankietach, wykonane z odpowiednich materiałów barierowych oraz gogle ochronne (okulary ściśle przylegające do twarzy) lub ewentualnie przyłbice chroniące twarz (art. 2376 K.p. oraz załącznik nr 2 "Szczegółowe zasady stosowania środków ochrony indywidualnej - tabela nr 2 - pozycje 5 i 5 oraz tabela nr 3 poz. 3 i 5 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 ze zm.). Na poparcie stanowiska organu godzi przytoczono załączoną do protokołu kontroli (załącznik nr 8) instrukcję z 22 września 2008 r., zatwierdzoną przez Dyrektora placówki) z której wynika, że powinno stosować się w przedmiotowym przypadku rękawiczki "długie, sięgające do nadgarstków i zachodzące na mankiet fartucha", zaś okulary ochronne powinny przylegać do twarzy i mieć boczne osłony. Zatem sam dyrektor placówki w instrukcji wskazuje na środki ochrony wymienione w decyzji nakazowej. Za nietrafny uznano zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 19 czerwca 1996 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy przygotowywaniu, podawaniu i przechowywaniu leków cytostatycznych w zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 80 poz. 376 z późn. zm.) poprzez nieustalenie, czy stosowane środki ochrony indywidualnej są zgodne z zaleceniami producentów leków cytostatycznych. Zarzut ten istotnie oparty jest na błędnym założeniu, że ewentualne zalecenia producentów mają pierwszeństwo w stosowaniu nad przepisem ogólnie obowiązującym, nakładającym na pracodawcę obowiązek dostarczenia pracownikowi nieodpłatnie środków ochrony indywidualnej zabezpieczających przed działaniem niebezpiecznych i szkodliwych dla zdrowia czynników występujących w środowisku pracy (art. 2376 § 1 K.p.). Wskazany przepis § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 19 czerwca 1996 r. stanowi jedynie, iż przy wykonywaniu czynności polegających na rozpuszczaniu i podawaniu leków cytostatycznych należy przestrzegać zaleceń producenta leku, w szczególności dotyczących stosowania środków ochrony indywidualnej: rękawiczek, fartuchów, okularów, czepków i masek. Oczywistym jest, że przepis ten nie zawiera enumeratywnego wykazu rodzaju środków ochrony indywidualnej, w które należy wyposażyć pracowników przygotowujących oraz podających leki cytostatyczne, nie wskazuje ich cech ochronnych, ani tym bardziej nie znosi spoczywającego na pracodawcy obowiązku właściwego doboru środków ochrony indywidualnej. Obowiązkiem pracodawcy było zatem odpowiednie dobranie rodzaju środków ochrony indywidualnych do występujących w środowisku pracy zagrożeń - w myśl przepisu art. 2379 § 1 K.p., pracodawca nie może dopuścić pracownika do pracy bez środków ochrony indywidualnej oraz odzieży i obuwia roboczego, przewidzianych do stosowania na danym stanowisku pracy, a ponadto jest obowiązany zapewnić, aby stosowane środki ochrony indywidualnej oraz odzież i obuwie robocze posiadały właściwości ochronne i użytkowe. Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez niewyważenie z jednej strony interesu pracowników, a z drugiej strony interesu społecznego, polegającą na nakazaniu stosowania środków ochrony indywidualnej, które nie są niezbędne dla prawidłowej ochrony pracowników całkowicie nietrafny w świetle ustalonego stanu faktycznego, albowiem w trakcie kontroli ustalono, że odzież z włókniny polipropylenowej stosowana w trakcie przygotowywania oraz podawania leków cytostatycznych jest nieodpowiednia do wykonywania pracy w narażeniu na kontakt z lekami cytostatycznymi, gdyż odzież ta nie jest wykonana z materiałów barierowych nieprzepuszczalnych dla cytostatyków, ponadto środki ochrony rąk oraz oczu i twarzy stosowane w trakcie przygotowywania oraz podawania leków cytostatycznych są nieodpowiednie do wykonywania pracy w narażeniu na kontakt z lekami cytostatycznymi ( art. 2376 § 1 i 3 k.p. oraz § 39c, § 93 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy oraz § 1, § 2 pkt 1, § 5, tabeli nr 1 pn. "Zagrożenia, przy których wymagane jest stosowanie środków ochrony indywidualnej" załącznika nr 2 do tego rozporządzenia, jak również tabeli nr 2 i 3 tego załącznika). Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wnikliwej oceny całokształtu materiału dowodowego a w szczególności poprzez oparcie się na informacjach uzyskanych ze strony internetowej producenta odzieży ochronnej, a nie na atestach czy innego rodzaju dokumentach. Z materiałów sprawy wynika bowiem, że powołana w protokole kontroli strona internetowa producenta odzieży medycznej (www.[...].pl) posłużyła jedynie do ustalenia, że "przedmiotowa odzież medyczna jest wyrobem medycznym w świetle przepisów ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o wyrobach medycznych (Dz. U. Nr 93, poz. 896)", zaś w odrębnym natomiast zapisie protokołu stwierdzono, że "Pracodawca nie posiada natomiast żadnych dokumentów potwierdzających, że ww. odzież medyczna jest środkiem ochrony indywidualnej chroniącym personel przed narażeniem na szkodliwe czynniki chemiczne i spełnia wymagania określone w ustawie z 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności, rozporządzeniu Ministra Gospodarki z 21 grudnia 2005 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla środków ochrony indywidualnej oraz w odpowiednich normach zharmonizowanych, np. PN-EN 340:2006 "Odzież ochronna. Wymagania ogólne". Powołane tu przepisy są właśnie "odrębnymi przepisami", o których mowa w art. art. 2376 K.p., zgodnie z którym pracodawca jest obowiązany dostarczać pracownikowi środki ochrony indywidualnej, które spełniają wymagania dotyczące oceny zgodności określone w odrębnych przepisach. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez Chorzowskie Centrum Pediatrii i Onkologii im. dr E. Hankego poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2378 k.p. w związku z art. 2376 k.p., poprzez wydanie nakazu stosowania określonych środków ochrony indywidualnej, w sytuacji, gdy obowiązek ich stosowania nie wynika z obowiązujących przepisów prawa, a praktyka medyczna wskazuje, iż nie ma potrzeby ich stosowania, 2) naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w związku z § 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 19 czerwca 1996 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy przygotowaniu, podawaniu i przechowywaniu leków cytostatycznych w zakładach opieki zdrowotnej polegające na nieustaleniu, czy stosowane przez skarżącego środki ochrony indywidualnej są zgodne z zaleceniami producentów leków cytostatycznych. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 2378 K.p. w związku z art. 2376 k.p. pracodawca ustala rodzaje środków ochrony indywidualnej. Przepisy te zostały naruszone poprzez wydanie nakazu stosowania określonych środków ochrony indywidualnej, w sytuacji gdy obowiązek ich stosowania nie wynika z obowiązujących przepisów prawa, a praktyka medyczna wskazuje, iż nie ma potrzeby ich stosowania. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny "art. 2376 przesądza jedynie o istnieniu samej zasady", zgodnie z którą w przypadku zagrożenia czynnikami szkodliwymi dla zdrowia pracowników, pracodawca jest zobowiązany do dostarczenia środków ochrony indywidualnej. O tym zaś, jakie środki ochronne mają zostać dostarczone decyduje właściwy przepis lub częściej "stosowana technologia, instrukcja producenta, literatura fachowa, doświadczenie życiowe". Z wypowiedzi Sądu należy wnioskować, że "stosowana technologia, instrukcja producenta, literatura fachowa, doświadczenie życiowe" stanowią wskazówki dla pracodawcy, który jest zobowiązany zgodnie z art. 2378 do ustalenia rodzaju środków ochronnych. W omawianym przypadku, obowiązek stosowania środków ochronnych z materiałów barierowych oraz gogli ochronnych lub przyłbic chroniących twarz nie wynika z powszechnie obowiązującego przepisu prawa, co zostało przyznane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Jako podstawę prawną nakazu wydanego przez Inspektora Pracy wskazano art. 11 pkt 1 ustawy o PIP; art. 2376 § 1 i § 3, art. 2379 § 1 i § 2 k.p.; § 39c, § 93 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26.9.1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (dalej jako "Rozporządzenie") oraz § 1, § 2 pkt 1, § 5 oraz tabela nr 1 załącznika, nr 2 do tego Rozporządzenia; § 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 19.6.1996 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy przygotowywaniu, podawaniu i przechowywaniu leków cytostatycznych w zakładach opieki zdrowotnej (dalej jako "Rozporządzenie Ministra Zdrowia"), jednak żaden z wymienionych przepisów nie określa wyraźnie wymogów szczegółowych co do charakteru oraz materiału z jakiego powinny być wyprodukowane środki ochronne dla pracowników mających kontakt z lekami cytostatycznymi, tj. brak jest wskazań co do obowiązku stosowania materiałów barierowych (nieprzepuszczalnych) oraz używania gogli lub przyłbic ochronnych. Powszechnie przyjęta w polskich szpitalach praktyka medyczna wskazuje, iż stosowanie środków wymienionych w nakazie Inspektora Pracy nie tylko nie jest konieczne, ale wręcz może utrudniać leczenie i powodować nadmierną zbędną uciążliwość dla pracowników zobowiązanych do stosowania tych środków. Kryterium "doświadczenia" nie wskazuje zatem na konieczność stosowania przedmiotowych środków. Kolejną podstawę do doboru właściwych środków ochrony indywidualnej zdaniem Sądu Administracyjnego może stanowić "instrukcja producenta". W omawianym przypadku Sąd nie zbadał jednak, jakie były zalecenia producenta wykorzystywanych przez Skarżącego leków cytostatycznych. Nie określił ponadto innych źródeł, z których wynika konieczność stosowania wskazanych przez Inspektora Pracy środków ochronnych. Inspektor Pracy bezpodstawnie wkroczył w zakres kompetencji Skarżącego, określonych w art. 2378 K.p., a decyzja nakazowa z 13 lutego 2009 r. w części dotyczącej środków ochrony indywidualnej przez pracowników przygotowujących oraz podających leki cytostatyczne nie znajduje uzasadnienia ani w bezwzględnie obowiązujących przepisach prawa, ani w zasadach doświadczenia, przyjętej praktyce, zaleceniach producenta, etc. Z nakazu Inspektora Pracy wynikają nieuzasadnione, uciążliwe obowiązki dla pracowników Skarżącego, które negatywnie wpłynęły na jakość świadczonej pracy, a tym samym nie pozostaną bez znaczenia dla rezultatów medycznych prowadzonego leczenia. Nie bez przyczyny zresztą podnosi się w doktrynie, że jednym z zasadniczych kryteriów doboru środków ochronnych powinien być jak najniższy stopień uciążliwości dla pracownika zobowiązanego do używania środka ochronnego (vide: Prawo pracy 2009, red. SSN K. Jaśkowski, s. 276). Drugi zarzut kasacyjny pozostaje w związku z poprzedzającym. Otóż Sąd nie ustalił czy stosowane przez Skarżącego środki ochrony indywidualnej są zgodne z zaleceniami producentów leków cytostatycznych, mimo iż z § 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia expressis verbis wynika, że "przy wykonywaniu czynności polegających na rozpuszczaniu i podawaniu leków cytostatycznych należy przestrzegać zaleceń producenta leku, w szczególności dotyczących stosowania środków ochrony indywidualnej: rękawiczek, fartuchów, okularów, czepków i masek" Sąd Administracyjny stwierdził, iż zarzut ten zawarty w skardze na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż opiera się na "błędnym założeniu, że ewentualne zalecenia producentów mają pierwszeństwo w stosowaniu nad przepisem ogólnie obowiązującym, nakładającym na pracodawcę obowiązek dostarczenia pracownikowi nieodpłatnie środków ochrony indywidualnej zabezpieczających przed działaniem niebezpiecznych i szkodliwych dla zdrowia czynników występujących w środowisku pracy (art. 2376 § 1 K.p.)". Nie sposób jest nie zauważyć sprzeczności w argumentacji Sądu Wojewódzkiego, który na potrzeby wywodu w sprawie wyboru właściwych środków ochronnych uznaje, iż w omawianym przypadku przepisy ogólnie obowiązujące nie regulują kwestii, jakie środki należy zastosować (art. 2376 określa jedynie ogólną zasadę), natomiast podstawę doboru stanowią m.in. "instrukcje producenta" (vide uzasadnienie pierwszego zarzutu kasacyjnego powyżej), natomiast odpierając zarzut niewyjaśnienia stanu faktycznego polegającego na nieustaleniu, czy wskazane przez Inspektora Pracy środki ochronne są zgodne z zaleceniami producenta leków cytostatycznych, stwierdza, iż zarzut ten jest bez znaczenia, gdyż opiera się na błędnym przekonaniu, że zalecenia producenta mają pierwszeństwo w stosowaniu nad przepisami bezwzględnie obowiązującymi, regulującymi przedmiotowy problem. Obydwa przedstawione rozumowania wzajemnie się wykluczają. W pierwszym wywodzie stwierdza się, że bezwzględnie obowiązujące przepisy nie regulują kwestii, która stanowi przedmiot sporu, a art. 2376 K.p. określa jedynie ogólną zasadę i z tego względu należy się oprzeć m.in. na instrukcjach producenta. W drugiej zaś argumentacji Sąd stwierdza, iż na potrzeby przedmiotowego postępowania nie było konieczne ustalenie, jakie są zalecenia producenta, gdyż zagadnienie jest uregulowane w bezwzględnie obowiązujących przepisach, tj. art. 2376 K.p.. Skarżący nie kwestionuje faktu, iż podstawą prawną obowiązku pracodawcy dostarczenia właściwych środków ochrony indywidualnej jest art. 2376 K.p.. Jednak jak stwierdził Sąd, przepis ten "przesądza jedynie o istnieniu samej zasady", która doprecyzowana została w § 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia poprzez odwołanie do zaleceń producenta leków. Z tego względu kwestią kluczową w przedmiotowej sprawie jest ustalenie czy producent wydał zalecenia i ewentualnie jakiej są one treści. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono, że strona skarżąca nie kwestionowała również zawartego w decyzji organu odwoławczego twierdzenia, iż w przypadku pracy związanej z przygotowaniem oraz podawaniem leków cytostatycznych zagrożenie stwarza przede wszystkim kontakt skóry oraz błon śluzowych pracownika z czynnymi substancjami wchodzącymi w skład leków cytostatycznych. Nie kwestionowano też przytoczonych przez organ właściwości cytostatyków, a mianowicie, że są one "substancjami naturalnymi lub syntetycznymi używanymi w chemioterapii nowotworów, działającymi toksycznie na komórki nowotworowe charakteryzujące się szybkimi podziałami, lecz uszkadzającymi także zdrowe komórki, np. szpik kostny, błony śluzowe, komórki włosów; drogami ekspozycji są układ oddechowy i skóra. Ponieważ niektóre z tych leków są dobrze absorbowane przez nieuszkodzoną skórę i wnikają do tkanki podskórnej a następnie do krwioobiegu". Dlatego też, jak wskazał Sąd "stosowane w tym przypadku środki ochrony winny mieć charakter barierowy (nieprzepuszczalny)". Zatem odzież z włókniny polipropylenowej stosowana w trakcie przygotowywania oraz podawania leków cytostatycznych jest nieodpowiednia do wykonywania pracy w narażeniu na kontakt z lekami cytostatycznymi, a jako odzież ochronną pracownicy powinni stosować fartuchy, czepki oraz maseczki wykonane z materiałów barierowych. Tym bardziej, że pracodawca nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających, że odzież z włókniny polipropylenowej (odzież medyczna) stosowana w trakcie przygotowywania oraz podawania leków cytostatycznych (tj. fartuchy higieniczne niejałowe, maseczki chirurgiczne oraz czapki) jest środkiem ochrony indywidualnej chroniącym personel przed narażeniem na szkodliwe czynniki chemiczne i spełnia wymagania określone w ustawie z 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności". Zgodnie z powołanymi w wyroku WSA w Gliwicach przepisami powszechnie obowiązującymi, pracodawca jest obowiązany dostarczyć pracownikowi nieodpłatnie środki ochrony indywidualnej zabezpieczające przed działaniem niebezpiecznych i szkodliwych dla zdrowia czynników występujących w środowisku pracy. W trakcie kontroli ustalono, że pracodawca nie posiadał żadnych dokumentów potwierdzających, że ww. odzież medyczna, w którą pracodawca wyposażył pracowników, jest środkiem ochrony indywidualnej chroniącym personel przed narażeniem na szkodliwe czynniki chemiczne i spełnia wymagania określone w ustawie z 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności. A zatem pracodawca nie wypełnił obowiązku dostarczenia pracownikom, stosownych środków ochrony indywidualnej. Zwrócono również uwagę na instrukcję załączoną do protokołu kontroli 04315-K002-Pt/2009, która zatwierdzona została przez Dyrektora placówki. Z instrukcji tej wynika, że powinno stosować się w przedmiotowym przypadku rękawiczki "długie, sięgające do nadgarstków i zachodzące na mankiet fartucha", zaś okulary ochronne powinny przylegać do twarzy i mieć boczne osłony. Zatem sam dyrektor placówki w instrukcji wskazuje na środki ochrony wymienione w decyzji nakazowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. 2. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione. 3. Zgodnie z art. 2376 § 1 k.p. pracodawca jest obowiązany dostarczyć pracownikowi nieodpłatnie środki ochrony indywidualnej zabezpieczające przed działaniem niebezpiecznych i szkodliwych dla zdrowia czynników występujących w środowisku pracy oraz informować go o sposobach posługiwania się tymi środkami, przy czym dostarczane pracownikowi środki ochrony indywidualnej mają spełniać wymagania dotyczące oceny zgodności określone w odrębnych przepisach (art. 2376 § 3 k.p.). 4. Niekwestionowaną okolicznością stanu faktycznego sprawy jest fakt, że praca związana z przygotowaniem oraz podawaniem leków cytostatycznych stwarza zagrożenie przede wszystkim przez kontakt skóry oraz błon śluzowych pracownika z czynnymi substancjami wchodzącymi w skład leków cytostatycznych oraz, że cytostatyki są "substancjami naturalnymi lub syntetycznymi używanymi w chemioterapii nowotworów, działającymi toksycznie na komórki nowotworowe charakteryzujące się szybkimi podziałami, lecz uszkadzającymi także zdrowe komórki, np. szpik kostny, błony śluzowe, komórki włosów; drogami ekspozycji są układ oddechowy i skóra, ponieważ niektóre z tych leków są dobrze absorbowane przez nieuszkodzoną skórę i wnikają do tkanki podskórnej a następnie do krwioobiegu". 5. Skarżący nie kwestionuje przyjętej przez organy i Sąd I instancji oceny, że dostarczona przez niego pracownikom odzież z włókniny polipropylenowej (odzież medyczna), która jest stosowana w trakcie przygotowywania oraz podawania leków cytostatycznych (tj. fartuchy higieniczne niejałowe, maseczki chirurgiczne oraz czapki) nie wyklucza absorpcji tych leków przez kontakt z nieuszkodzoną skórą lub błonami śluzowymi. 6. Skarżący nie przedstawił w toku postępowania administracyjnego dokumentów potwierdzających, że odzież z włókniny polipropylenowej stosowana w trakcie przygotowywania oraz podawania leków cytostatycznych (tj. fartuchy higieniczne niejałowe, maseczki chirurgiczne oraz czapki) jest środkiem ochrony indywidualnej chroniącym personel przed narażeniem na szkodliwe czynniki chemiczne i spełnia wymagania określone w ustawie z 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności, rozporządzeniu Ministra Gospodarki z 21 grudnia 2005 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla środków ochrony indywidualnej oraz w odpowiednich normach zharmonizowanych, np. PN-EN 340:2000 "Odzież ochronna. Wymagania ogólne". 7. Co więcej, Skarżący w zatwierdzonej przez siebie instrukcji z 22 września 2008 r. stwierdza, że powinno stosować się w przedmiotowym przypadku rękawiczki "długie, sięgające do nadgarstków i zachodzące na mankiet fartucha", zaś okulary ochronne powinny przylegać do twarzy i mieć boczne osłony, a więc inne rękawiczki i okulary niż te, które zostały dostarczone pracownikom. 8. W świetle występujących w rozpoznawanej sprawie okoliczności faktycznych (przytoczonych w punktach 4-7) nie było potrzeby prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego, bo zostało udowodnione, że skarżący nie dopełnił obowiązków wynikających z art. 2376 k.p. 9. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Ma on w toku postępowania wyjaśniającego obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Jest to bowiem warunek sine qua non prawidłowego, a więc zgodnego z istniejącym stanem faktycznym i obowiązującymi przepisami prawa, rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności zatem na organach prowadzących postępowanie spoczywają zatem dwa obowiązki: po pierwsze - określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, i - po drugie - obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub wskazanych przez stronę). Wskazane obowiązki organu nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Skarżący zaś nie przedstawił dowodów, kwestionujących przyjęty stan faktyczny sprawy, mimo że to nim spoczywał ciężar wykazania, że dostarczona pracownikom odzież, rękawiczki i okulary jest środkiem ochrony indywidualnej chroniącym personel przed narażeniem na szkodliwe czynniki chemiczne i spełnia wymagania określone prawem lub zawarte w normach zharmonizowanych albo, że stosowana w Chorzowskim Centrum Pediatrii i Onkologii im. Edwarda Hankego praktyka przy wykonywaniu czynności polegających na rozpuszczaniu i podawaniu leków cytostatycznych jest zgodna z zaleceniami producenta leku (§ 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy przygotowaniu, podawaniu i przechowywaniu leków cytostatycznych w zakładach opieki zdrowotnej). 10. Z art. 133 p.p.s.a. wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Mówiąc innymi słowy sąd administracyjny bada, czy ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi, odpowiadają prawu – por. wyr. NSA z 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 31. Jak zostało wcześniej wykazane, Sąd I instancji dopełnił tych obowiązków. Jego ocena, że organy Państwowej Inspekcji Pracy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy znajduje bowiem uzasadnienie w aktach sprawy. Tym samym należało uznać, że zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w związku z § 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 19 czerwca 1996 r. jest nietrafny. 11. Skoro skarżący nie dopełnił obowiązków wynikających z art. 2376 k.p., to organy Państwowej Inspekcji Pracy miały obowiązek nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie, ponieważ stwierdzone w toku kontroli naruszenie dotyczyło przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy (art. 11 pkt 1 ustawy o PIP). Z tego względu zarzut naruszenia art. 2378 k.p. w związku z art. 2376 k.p., poprzez wydanie nakazu stosowania określonych środków ochrony indywidualnej, w sytuacji, gdy obowiązek ich stosowania nie wynika z obowiązujących przepisów prawa, a praktyka medyczna wskazuje, iż nie ma potrzeby ich stosowania jest również bezzasadny. Należy dodać, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które polega na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, na czym w rozpoznawanej sprawie miałaby polegać błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie art. 2378 k.p. w związku z art. 2376 k.p., co oznacza, że w tym zakresie granice skargi kasacyjnej nie zostały określone , co w konsekwencji uniemożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadanie zasadności tego zarzutu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). 12. Zawartego w skardze kasacyjnej odwołania się do praktyki medycznej Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł wziąć pod uwagę, ponieważ jedynym kryterium, wedle którego ma on sprawować kontrolę działalności administracji publicznej, stosownie do postanowień zawartych w art. 1 § 2 p.p.s.a., jest kryterium zgodności z prawem (legalności). 13. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.