II GSK 358/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska Cezary Pryca (spr.) Protokolant Beata Cisek po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. O. Spółki z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt VI SAB/Wa 29/09 w sprawie ze skargi E. O. Spółki z o.o. w P. na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie zmiany decyzji o zatwierdzeniu taryfy dla usług dystrybucji energii elektrycznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. O. Spółki z o.o. w P. na rzecz Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 25 listopada 2009 r. o sygn. akt VI SAB/Wa 29/09 oddalił skargę E. O. Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie nierozpoznania wniosku o zmianę decyzji o zatwierdzeniu taryfy dla usług dystrybucji elektrycznej. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 25 lutego 2009 r. E. O. Sp. z o.o. złożyła do Urzędu Regulacji Energetyki wniosek o zmianę decyzji o zatwierdzeniu Taryfy dla usług dystrybucji energii elektrycznej na 2009 r. poprzez zatwierdzenie nowej taryfy na ten okres w brzmieniu określonym w załączniku do tego wniosku. W uzasadnieniu wniosku Spółka wskazała, że w sprawie zachodzą przesłanki do zmiany decyzji z dnia 15 stycznia 2009 r. zarówno w trybie art. 155 k.p.a., jak i w trybie wznowienia postępowania (art. 145 k.p.a.). Pismem z dnia 27 lutego 2009 r. organ, działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wezwał skarżącą do sprecyzowania wniosku poprzez jednoznaczne wskazanie, czy przedsiębiorca wnosi o zmianę decyzji z dnia 15 stycznia 2009 r. w trybie art. 155 k.p.a., czy też o wznowienie postępowania w sprawie zatwierdzenia taryfy dla dystrybucji energii elektrycznej na podstawie art. 145 k.p.a., uchylenie tej decyzji i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. W odpowiedzi na powyższe wezwanie organu, Spółka w piśmie z dnia 5 marca 2009 r., wyjaśniła, że istotą jej wniosku było żądanie wydania przez Prezesa URE decyzji, której istotą rozstrzygnięcia byłoby zatwierdzenie taryfy dla usług dystrybucji energii elektrycznej na 2009 r. w brzmieniu wynikającym z załącznika do wniosku. Dla Spółki nie ma natomiast istotnego znaczenia to, w jakim trybie wydana zostanie decyzja zatwierdzająca nową taryfę, istotne jest tylko uzyskanie decyzji zatwierdzającej nową taryfę. Spółka alternatywnie wskazała tryby, w jakich (w jej ocenie) taka decyzja mogłaby zostać wydana w trybie wznowienia postępowania albo w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a. W przypadku nie stwierdzenia podstaw do wznowienia postępowania w sprawie (wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania), Spółka wniosła o potraktowanie jej wniosku jako pisma o zmianę decyzji z dnia 15 stycznia 2009 r. w trybie art. 155 k.p.a. W przypadku zaś, gdyby w ocenie organu, żaden ze wskazanych wyżej trybów nie byłby właściwy do osiągnięcia wskazanego celu, Spółka wniosła o wskazanie przez Prezesa URE ewentualnego innego trybu i wymogów, które powinna dodatkowo spełnić. Prezes URE uznał, iż Spółka nie uczyniła zadość wymogowi przewidzianemu w dyspozycji art. 63 § 2 k.p.a. i konsekwencji pismem z dnia 24 marca 2009 r., zawiadomił E. O. Sp. z o.o. o pozostawieniu jej wniosku bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. E. O. Sp. z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa URE w tej sprawie Sąd I instancji uznał, że skarga na bezczynność Prezesa URE nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji podkreślił, że tryb wznowienia postępowania określony w art. 145 §1 i art. 145a § 1 kp.a. oraz tryb zmiany decyzji o którym mowa w art. 155 k.p.a. są to dwa odrębne postępowania administracyjne, oparte na odmiennych przesłankach oraz innej podstawie prawnej. W związku z tym, to skarżąca powinna jednoznacznie określić, które z tych postępowań chce zainicjować swoim wnioskiem z dnia 24 lutego 2009 r., o zmianę decyzji zatwierdzającej Taryfę dla usług dystrybucji energii elektrycznej na rok 2009. Sytuacja procesowa, w jakiej został postawiony organ administracji, obligowała go do uzyskania od skarżącej jednoznacznego stanowiska co do żądania zawartego we wniosku. Strona jednakże konsekwentnie składała wnioski alternatywne co stało się powodem zawiadomienia jej o pozostawieniu, tak sformułowanych żądań, bez rozpatrzenia. Pozostawienie wniosku strony bez rozpatrzenia oznacza, że do załatwienia sprawy - w tym do jej rozstrzygnięcia lub innego zakończenia - w ogóle nie doszło, stąd nie było również podstaw do wydania decyzji administracyjnej. Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji stwierdził, że pozostawienie wniosku skarżącej bez rozpoznania, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., dokonane na skutek. Od wyroku Sądu I instancji E. O. Sp. z o.o. wniosła skargę kasacyjną, w której na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., zarzuciła naruszenie: - art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 63 § 2 i art. 64 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne oddalenie skargi na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, dalej Prezes URE, w związku z błędną oceną Sądu I instancji co do istnienia podstaw do przyjęcia, że wniosek Skarżącej o zmianę decyzji Taryfowej nie spełnia wymogów określonych w art. 63 § 2 k.p.a. oraz co do zaistnienia podstaw do pozostawienia wniosku Skarżącej bez rozpatrzenia, -art. 149 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 1-3 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi, w związku z błędną oceną sądu co do tego, iż Prezes URE nie naruszył przepisów określających termin załatwienia sprawy, a co za tym idzie, błędną oceną, iż Prezes URE w dniu wniesienia skargi nie pozostawał bezczynny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca podała, że spośród dwóch trybów wskazanych we wniosku z dnia 24 lutego 2009 r. jeden z nich tj. tryb zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. wskazała na wypadek braku podstaw do zmiany decyzji w trybie wznowienia postępowania. Skarżąca zaznaczyła we wniosku, że w pierwszej kolejności powinien mieć zastosowanie tryb wznowienia postępowania. Zatem doprecyzowała swoje żądanie tak, że organ mógł w pierwszej kolejności rozpatrzyć ten konkretny wniosek. Tym samym Sąd I instancji nie miał podstaw do przyjęcia, że żądanie Spółki zostało określone tak, że nie można było z niego odczytać intencji Skarżącej. Reasumując Skarżąca stwierdziła, że błędna jest ocena Sądu I instancji, iż wniosek z dnia 24 lutego 2009 r. uzupełniony wyjaśnieniem z dnia 5 marca 2009 r. nie spełnia minimalnych wymogów określonych w art. 63 § 2 k.p.a. oraz, że zaistniały podstawy do pozostawienia wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy- p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Przechodząc do oceny zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów należy na wstępie przypomnieć, że postępowanie sądowoadministracyjne wywołane zostało skargą spółki E. O. spółki z o.o. z siedzibą w P. na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w zakresie nierozpoznania wniosku o zmianę decyzji z 15 stycznia 2009 r., która dotyczyła zatwierdzenia taryfy dla usług dystrybucji energii elektrycznej na 2009 r. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy Sąd I instancji trafnie uznał, że zasadne jest stanowisko organów administracji publicznej w zakresie odnoszącym się do tego, iż strona skarżąca nie zadośćuczyniła prawidłowemu wezwaniu organu i nie usunęła w zakreślonym terminie braków wniosku o zmianę decyzji o zatwierdzeniu taryfy dla usług dystrybucji energii elektrycznej na 2009 r. W tym miejscu należy podkreślić, że zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie wskazuje się, że bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej pozostaje bezczynnym i na tę jego bezczynność służy skarga do sądu administracyjnego (vide uchwała składu siedmiu sędziów SN z 8.06.2000 r. III ZP 11/00, OSNAPiUS 2000/19 poz.702 z aprobującą glosą B. Adamiak). Powyższe oznacza, że jeżeli w ocenie składającego wniosek jego wniosek spełniał kryterium kompletności, może on złożyć skargę na bezczynność organu. Wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie (vide wyrok NSA z 8.04.2008 r. I GSK 485/07 niepublikowany). Z powyższych uwag wynika, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie określonym w art.64 § 2 k.p.a. nie wyklucza możliwości poddania tej czynności materialno-technicznej kontroli w ramach środków przewidzianych przez prawo dla przeciwdziałania nieterminowemu załatwieniu sprawy przez organ administracji publicznej. W tym stanie rzeczy trafnie Sąd I instancji wskazał, że zasadność pozostawienia bez rozpoznania wniosku z 24 lutego 2009 r. o zmianę decyzji z 15 stycznia 2009 r. zatwierdzającej Taryfę dla usług dystrybucji energii elektrycznej na 2009 r. poprzez zatwierdzenie nowej taryfy w brzmieniu określonym w załączniku do tego wniosku, wymaga oceny treści złożonego wniosku, jak i treści pisma strony skarżącej z 5 marca 2009 r., będącego odpowiedzią strony skarżącej na wezwanie organu skierowane do spółki w trybie art.64 § 2 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji uznał, że z treści wniosku z 24 lutego 2009 r. wynika, iż E. O. spółka z o.o. z siedzibą w P. wnioskując o zmianę decyzji z 15 stycznia 2009 r. wskazała, iż w sprawie zachodzą przesłanki do zmiany wymienionej wyżej decyzji zarówno w trybie opisanym w art.155 k.p.a., jak i w trybie wznowienia postępowania - art.145 k.p.a. Również trafnie Sąd I instancji ocenił stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną zawarte w piśmie z dnia 5 marca 2009 r.. Wezwana przez organ E. O. spółka z o.o. z siedzibą w Poznaniu do jednoznacznego wskazania w jakim z dwóch podanych we wniosku trybach (art.155 k.p.a. i art.145 k.p.a.) wnosi o zmianę decyzji z 15 stycznia 2009 r. zatwierdzającą Taryfę dla usług dystrybucji energii elektrycznej na 2009 r. uznała, że nie ma dla niej znaczenia w jakim trybie dojdzie do zmiany decyzji, istotne jest jedynie uzyskanie takiej decyzji. W sytuacji, gdy wezwanie organu miało na celu ustalenie w sposób jednoznaczny, czytelny i w pełni zrozumiały zakresu żądania strony składającej wniosek oraz uwzględniając fakt, że podane we wniosku tryby zmiany decyzji stanowią zupełnie odmienne instytucje postępowania administracyjnego, należy uznać, że wskazywanie w/w piśmie alternatywnych możliwości w zakresie wyboru właściwego trybu nie spełniało wymogów stawianych przez art. 63 § 2 k.p.a. i zawartych w treści wezwania. Niewątpliwie tylko żądanie strony, które nie jest dotknięte brakami, o jakich mowa w art. 64 § 2 k.p.a., może spowodować uruchomienie postępowania administracyjnego w takim znaczeniu, że powstaje obowiązek rozpatrzenia sprawy z tego wniosku i wydania stosownej decyzji. Skoro mimo prawidłowego wezwania braki wniosku nie zostały w zakreślonym terminie usunięte przez stronę składającą wniosek, to trafnie ocenił Sąd I instancji, że zachodziły podstawy do zastosowania instytucji, o której mowa w art.64 § 2 k.p.a., a tym samym brak było podstaw do uznania bezczynności organu. W tym stanie rzeczy, z podanych wyżej przyczyn zarzuty skargi kasacyjnej okazały się bezzasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art.184 p.p.s.a. w związku z art.204 pkt 1 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku.