II OSK 296/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Arkadiusz Despot –Mładanowicz Protokolant Edyta Balcer-Szczęsna po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Go 793/09 w sprawie ze skargi Rady Gminy Z. G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odwołania Przewodniczącego Komisji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 25 listopada 2009r., sygn. akt II SA/Go 793/09, po rozpoznaniu skargi Rady Gminy Z. G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia (...) lipca 2009r., nr (...) w przedmiocie odwołania Przewodniczącego Komisji, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Uchwałą Nr (...) z dnia (...) czerwca 2009 r. Rada Gminy Z. G. odwołała A. A.-S. z funkcji Przewodniczącej Komisji Polityki Socjalnej, Zdrowia, Praw Człowieka i Praworządności. Odwołanie nastąpiło na wniosek pięciu radnych z dnia 7 maja 2009r. W uzasadnieniu wniosku jego autorzy stwierdzili, iż A. A.-S. swoim postępowaniem i zachowaniem obniża autorytet Rady, bo m.in. inicjuje i występuje przeciwko gminie z doniesieniami do organów ścigania z pominięciem możliwości rozstrzygnięć przez wewnętrzny organ Rady - Komisję Rewizyjną, której jest członkiem oraz wywołuje i udziela informacji prasowych niezgodnych ze stanem rzeczywistym. Kolejną uchwałą Nr (...) z dnia (...) czerwca 2009r. Rada Gminy Z. G. powołała nowego Przewodniczącego Komisji Polityki Socjalnej, Zdrowia, Praw Człowieka i Praworządności. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia (...) lipca 2009r. nr (...) Wojewoda L. stwierdził nieważność obydwu wymienionych uchwał. Zdaniem organu nadzoru uchwała Nr (...) istotnie narusza prawo, tj. art. 225 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 304 § 1 i 2 Kodeksu postępowania karnego oraz art. 63 Konstytucji R.P. Przepis art. 63 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej daje każdemu prawo do składania petycji, wniosków i skarg w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Z kolei zgodnie z art. 225 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nikt nie może być narażony na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut z powodu złożenia skargi lub wniosku albo z powodu dostarczenia materiału do publikacji o znamionach skargi lub wniosku, jeżeli działał w granicach prawem dozwolonych. Organy państwowe, organy jednostek samorządu terytorialnego i inne organy samorządowe oraz organy organizacji społecznych są obowiązane przeciwdziałać hamowaniu krytyki i innym działaniom ograniczającym prawo do składania skarg i wniosków lub dostarczania informacji - do publikacji - o znamionach skargi lub wniosku (art. 225 § 2 k.p.a.). Wojewoda podał, iż nie kwestionuje prawa rady do ustalania składu komisji. Jednakże rada gminy odwołując radnych z funkcji w komisjach powinna mieć na uwadze czy podjęta uchwała pozostaje w zgodzie z przepisami prawa. Zdaniem organu w niniejszej sprawie rada istotnie naruszyła wskazane wyżej przepisy prawa. Konsekwencją stwierdzenia nieważności o odwołaniu dotychczasowej przewodniczącej komisji było stwierdzenie nieważności kolejnej uchwały o powołaniu nowej osoby na to stanowisko. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Z. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuciła naruszenie przepisów: 1) art. 169 ust. 1 Konstytucji R.P., 2) art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 1 oraz art. 25a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, 3) § 35 i § 46 ust. 1 Statutu Gminy Zielona Góra 4) art. 4 ust. 2 oraz art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, albowiem wkraczając w regulacje dotyczące składu komisji rady organ nadzoru naruszył wyrażoną powyższymi przepisami zasadę samodzielności gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów. Organ nadzoru naruszył nadto przepis art. 85 cytowanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym zakreślający granice ingerencji nadzoru w działalność gminy do kryterium zgodności z prawem poprzez przekroczenie granic nadzoru określonych tym przepisem. Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o oddalenie skargi w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu skargi uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie. W motywach tego rozstrzygnięcia wskazano, iż przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi samodzielną podstawę do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały organu gminy sprzecznej z prawem. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy w tym zakresie jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. Wyjaśniono, że o stwierdzeniu nieważności uchwały przez wojewodę można mówić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu bądź w przypadku braku stosownej normy prawnej do podjęcia uchwały, gdyż podstawy takiej nie można domniemywać. Przypomniano, że do wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można zaliczyć takie rodzaje naruszeń przepisów, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy jak: naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Organ nadzoru, dokonując ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy, obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wymóg uzasadniania rozstrzygnięć nadzorczych, wskazywania ich podstaw prawnych z jednej strony chroni jednostki samorządu i stanowi gwarancję, że organ nadzoru sprawuje nadzór jedynie na podstawie kryterium zgodności z prawem i wkracza w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami a z drugiej strony, ułatwia gminom ochronę ich samodzielności. Wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego polega na powołaniu, przede wszystkim art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz właściwych przepisów prawa materialnego, z którymi akt organu gminy jest niezgodny. W rozstrzygnięciu nadzorczym nie wystarczy podać, iż dany przepis został naruszony, ale konieczne jest wykazanie, na czym to naruszenie polega i w czym się wyraża. Uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno również zawierać wyczerpujące i prawidłowe uzasadnienie stanu faktycznego, co waży w istocie o możliwości jego akceptacji przez sąd administracyjny. Odnosząc się do kwestii dopuszczalności nadzoru nad uchwałą Rady Gminy Z. G. dotyczącą sprawy organizacyjnej, Sąd stwierdził, że każda uchwała jak i zarządzenie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) podlega nadzorowi. Okoliczność, że uchwała ma charakter aktu wewnętrznego, nie odbiera organom nadzoru prawa do orzekania o nieważności takiego aktu. Odmienna wykładnia dopuszczałaby do sytuacji, w których pewne uchwały rady lub zarządzenia burmistrza pozostawałyby poza kontrolą organów nadzoru i sądów, co sprzeczne byłoby z obowiązującym porządkiem prawnym, oznaczałoby drastyczne ograniczenie nadzoru państwa nad samorządem i skutkowałoby brakiem kontroli państwa nad znaczną częścią działań samorządu. A zatem, zaskarżona uchwała rady gminy dotycząca powołania lub odwołania określonej osoby ze składu organu gminy zdaniem Sądu nie może być wyłączona z trybu zaskarżenia przewidzianego w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Następnie wskazano, że kontroli sądowej poddane zostało w niniejszej sprawie rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody L. z dnia (...) lipca 2009r. nr (...), stwierdzające nieważność uchwały Nr (...)z dnia (...) czerwca 2009r. Rady Gminy Z. G. o odwołaniu A. A.-S. z funkcji Przewodniczącej Komisji Polityki Socjalnej, Zdrowia, Praw Człowieka i Praworządności i uchwały Nr (...)z tego samego dnia o powołaniu nowego Przewodniczącego Komisji Polityki Socjalnej, Zdrowia, Praw Człowieka i Praworządności. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera uzasadnienie, lecz nie odpowiada ono wymogom art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda L. wadliwie uzasadnił rozstrzygnięcie nadzorcze, nie wykazał w sposób jednoznaczny i wyczerpujący sprzeczności z prawem postanowień uchwały Nr (...) z dnia (...) czerwca 2009r. Przyjęto, że Wojewoda L. w uzasadnieniu zaskarżonego aktu jedynie bardzo ogólnikowo podał motywy rozstrzygnięcia, uchylając się od głębszej analizy naruszonych przepisów i odniesienia ich do stanu konkretnej sprawy. Przede wszystkim odniósł się tylko do jednego zarzutu wniosku o odwołanie A. A.-S. z funkcji Przewodniczącego Komisji Polityki Socjalnej, Zdrowia, Praw Człowieka i Praworządności, a mianowicie występowanie przez nią przeciwko Gminie Z. G. z doniesieniami do organów ścigania z pominięciem możliwości rozstrzygnięć przez wewnętrzny organ Rady - Komisję Rewizyjną, pozostawiając całkowicie bez jakiegokolwiek omówienia pozostałe cztery zarzuty zawarte we wniosku. Wojewoda L. powinien był zdaniem Sądu przeprowadzić postępowanie dowodowe niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz przeprowadzić wnioskowanie, które doprowadziło do wydania w niniejszej sprawie. Nie dokonując tego dopuścił się naruszenia art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że w postępowaniu nadzorczym stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. Stosowanie odpowiednio przepisów procedury administracyjnej należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie gminnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego. Organ nadzoru zatem, obowiązany jest ustalić stan faktyczny zgodnie z rzeczywistością (zasada prawdy obiektywnej - art. 7 k.p.a.). W tym celu obowiązany jest zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) a stanowisko swoje uzasadnić w sposób wymagany prawem. W związku z powyższym Wojewoda L. jak zaznaczono powinien przedsięwziąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i w konsekwencji sporządzenia uzasadnienia aktu odpowiadającego powołanemu przepisowi, czego Wojewoda L. wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zdaniem Sądu nie uczynił. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że Wojewoda Lubuski wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, bez pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego. W pierwszej kolejności Wojewoda L. powinien w rozstrzygnięciu nadzorczym przedstawić wszystkie okoliczności faktyczne istotne w sprawie oraz wnioskowanie, które doprowadziło go do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie odwołania A. A.-S. z funkcji Przewodniczącego Komisji Polityki Socjalnej, Zdrowia, Praw Człowieka i Praworządności. Niewątpliwie Konstytucja gwarantuje każdemu prawo do składania petycji, wniosków i skarg. Z kolei art. 304 Kodeksu postępowania karnego nakłada na, każdego kto dowiedziawszy się o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu, społeczny obowiązek zawiadomienia o tym prokuratora lub Policję, taki sam obowiązek ciąży na instytucjach państwowych i samorządowych. Wojewoda nie wyjaśnił, jakie to doniesienia składała A. A.-S., czego one dotyczyły, czy zawiadomienia dotyczyły przestępstw ściganych z urzędu czy też nie, oraz jaki był efekt tych zawiadomień. Organ nadzoru powinien zdaniem Sądu wyjaśnić, czy organy ścigania na skutek składanych przez A. A.-S. doniesień wszczęły postępowania karne, czy też odmawiały wszczęcia postępowania i z jakich przyczyn, jeżeli postępowania karne zostały wszczęte to jakimi decyzjami zostały zakończone, czy umorzeniem postępowania czy też aktami oskarżenia. Powyższe okoliczności mogą mieć istotne znaczenie, bo nie można wykluczyć takiej sytuacji, że składane przez A. A.-S. zawiadomienia mogły mieć charakter nieprawdziwych, nierzetelnych bądź niesprawdzonych informacji, co mogłoby rodzić ewentualne podejrzenia co do intencji osoby je składających. Zauważono też, że przepis art. 225 § 1 k.p.a., na który powołuje się Wojewoda L., gwarantuje ochronę skarżącego i wnioskodawcy, jedynie wówczas, gdy działają oni w zakresie dozwolonym prawem. Powyższa okoliczność jak uznał Sąd powinna wymóc na Wojewodzie przeprowadzenie stosownego ustalenia w zakresie wskazanym wyżej a dotyczącym zawiadomień wysyłanych przez A. A.S. do organów ściągania, będących próbą wyjaśnienia, czy zawiadomienia te nie mają charakteru zniesławienia czy oszczerstwa. Zgodnie z treścią art. 11 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda w toku postępowania nadzorczego obowiązany jest wyjaśnić zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy przy zapewnieniu czynnego udziału stronom postępowania (art. 10 k.p.a.) Stosując się do wymogów określonych przepisem art. 10 k.p.a., przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego, w toku wszczętego postępowania, organ nadzoru powinien był dopuścić do udziału w sprawie organ samorządu terytorialnego i zapewnić mu swobodę wypowiedzi, w szczególności, co do ratio poszczególnych zapisów uchwały. Wojewoda Lubuski pismem z dnia 28 lipca 2009r. zawiadomił Radę Gminy Z. G. o wszczęciu postępowania nadzorczego w stosunku do uchwały Rady Gminy Z. G. z dnia (...) czerwca 2009r. Pismo to zostało doręczone Radzie w dniu 30 lipca 2009r. Tego samego dnia Wojewoda L. wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Zatem w opisanych okolicznościach uznano, iż organ nadzoru nie zapewnił Radzie Gminy Z. G. czynnego udział w tym postępowaniu, że udział ten był iluzoryczny. Jednocześnie Sąd zaznaczył, iż do istotnych naruszeń przepisów skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia należy zaliczyć między innymi te, które regulują procedurę podejmowania uchwał. Podjęcie uchwał wymaga zachowania odpowiedniego trybu i czasu umożliwiającego radnym podjęcie decyzji co do udziału w sesji i właściwego przygotowania się do niej. Z inicjatywą uchwałodawczą odwołania A. A.-S. z funkcji Przewodniczącego Komisji wystąpiło pięciu radnych, co jest zgodne z § 35 Statutu Gminy Z. G.. Nad projektem stosownej uchwały obradowały trzy komisje Rady Gminy, co świadczy o tym, że radni mieli możliwość zapoznania się z projektem uchwały, która miała być podjęta jeszcze przed sesją Rady i wcześniejszego rozważenia argumentów przemawiających za przyjęciem lub przeciwko niej. Jak wynika z akt sprawy Przewodniczący Rady Gminy dnia 10 czerwca 2009r. zwołał XXX zwyczajną sesję Rady Gminy Z.G. na dzień 22 czerwca 2009r. Z zawiadomienia o zwołaniu sesji wynika, że w porządku obrad przewidziano podejmowanie uchwały o odwołaniu A. A.-S. z funkcji Przewodniczącego Komisji Polityki Socjalnej, Zdrowia, Praw Człowieka i Praworządności. Z protokołu XXX sesji Rady Gminy Z. G. wynika, że brało w niej udział 12 radnych z ogólnej liczby 15. Rada Gminy zajmowała się projektem w/w uchwały w punkcie 16 obrad. Projekt uchwały zaopiniowały pozytywnie dwie komisje, a mianowicie Komisja Budżetu, Rolnictwa, Infrastruktury i Ochrony Środowiska oraz Komisja Oświaty i Kultury. Jedna komisja nie wydała opinii. W czasie sesji Rady Gminy w części dotyczącej obrad nad projektem uchwały, udzielono głosu A. A.-S., która w obszernym wystąpieniu ustosunkowała się do stawianych jej zarzutów. Następnie Rada Gminy Z. G. podjęła stosunkiem głosów 6 za, 3 przeciw i 5 wstrzymujących uchwałę o odwołaniu A. A.-S. z funkcji Przewodniczącego Komisji Polityki Socjalnej, Zdrowia, Praw Człowieka i Praworządności. Uchwała podjęta została na podstawie § 46 Statutu Gminy Zielona Góra, zgodnie z którym do kompetencji Rady należy powoływanie Przewodniczącego komisji, co rodzi również prawo do odwołania osoby powołanej na tą funkcje. W obu przypadkach zarówno w sytuacji powołania, jak i odwołania Przewodniczącego komisji ma zastosowanie ten sam przepis § 46 Statutu. Odwołania dokonano w głosowaniu jawnym, zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady. Wskazane wyżej zasady procesowania nad uchwałą o odwołaniu z Przewodniczącego świadczą zdaniem Sądu jednoznacznie o tym, że nie doszło do naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Wojewoda nie zarzucał zresztą Radzie Gminy Z. G. naruszenia przytoczonych wyżej przepisów. Zastrzeżeń organu nadzoru nie budziła prawidłowość procedury poprzedzającej głosowanie i prawidłowość samego aktu głosowania opartej o art. 21 ust. 1a ustawy, lecz kwestia naruszenia prawa materialnego. Również Sąd przypomniał, że o stwierdzeniu nieważności uchwały przez wojewodę można mówić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu bądź w przypadku braku stosownej normy prawnej do podjęcia uchwały. Sprzeczności nie ma jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. Jeżeli brak jest w ustawie regulacji w danym zakresie oznacza to, że ustawodawca pozostawił to do oceny podmiotowi właściwemu do działania. Swoboda podmiotu działającego w danym zakresie, gdy chodzi o materię sprawnego kierownictwa powinna być pozostawiona ocenie celowościowej a nie ścisłej regulacji prawnej, której naruszenie obwarowane jest sankcją nieważności. Ponadto zauważono, iż Gmina, jako jednostka samorządu terytorialnego uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), ma swobodę działania, jeżeli nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy (art. 163 Konstytucji RP), a także została obdarzona przez prawodawcę możliwością samodzielnego określenia swojego ustroju wewnętrznego. W myśl bowiem art. 169 ust. 4 Konstytucji ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Struktura organów samorządu terytorialnego została zatem unormowana w Konstytucji bardzo ogólnie. Konstytucja wymienia tylko organy stanowiące i wykonawcze, nie określając ich rodzaju, kompetencji i zadań, co pozostawia ustawie. Ustrój jednostek samorządu terytorialnego natomiast pozostawia normowaniu w granicach ustaw organom stanowiącym samorządu. Przepisy art. 169 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wprowadzają do polskiego porządku prawnego kompetencję rady gminy do statutowego regulowania ustroju gminy, w tym - organizacji i zasad działania jej organów. Zgodnie z art. 3 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym o ustroju gminy stanowi jej statut, który określa m.in. organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy. Zatem w obrębie materii statutowej, tj. ustrojowej, są na pewno sprawy organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy. Materia odnosząca się do relacji pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a jej członkami ma niewątpliwie statutowy charakter, dotyczy jej wewnętrznego ustroju a sam statut ma, m.in. z uwagi na zewnętrzny charakter wielu niezbędnych w nim postanowień, charakter aktu prawa miejscowego. Potwierdza to przepis art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący, iż na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego m.in. w zakresie wewnętrznego ustroju gminy. Mając na względzie, iż gmina jest wspólnotą, a więc podmiotem o korporacyjnym charakterze, Sąd uznał, że relacja pomiędzy gminą, a jej członkiem (tj. członkiem wspólnoty) dotyczy wewnętrznego ustroju gminy. Tej "statutowej" materii dotyczy również kompetencja do ustalania składu osobowego komisji i wyboru ich przewodniczących. Powyższe prowadzi do wniosku, że w zakresie spraw o charakterze korporacyjnym samodzielność gminy musi być większa. Interpretacja przepisów ustawowych określających kompetencje w tym zakresie powinna uwzględniać także istotę samorządu, cele, dla których samorząd został powołany i pozostawać w zgodzie z wartościami, które ma realizować a także, a może przede wszystkim, z zasadą subsydiarności. Jeśli zatem ani przepisy ustawy o samorządzie gminnym ani też postanowienia statutu nie określają szczegółowych regulacji dotyczących podstaw do odwołania Przewodniczącego komisji to rada gminy może tego dokonać według własnego uznania. Podkreślono również, że aktem podstawowym o zasadniczym znaczeniu jest sam akt głosowania nad odwołaniem, natomiast jego uzewnętrznienie następuje w formie uchwały stwierdzającej taką właśnie wolę Rady. Uchwała ma zatem bezwzględnie charakter deklaracyjny, potwierdzający skutki prawne zaistniałe wskutek głosowania jawnego. Zatem jeżeli Wojewoda L. nie stwierdził naruszenia procedury odwołania Przewodniczącej Komisji to w świetle wskazanych wyżej regulacji prawnej, a w zasadzie przy ich braku nie ma w okolicznościach przedmiotowej sprawy, podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały o odwołaniu Przewodniczącej Komisji. Nadzór nad działalnością komunalną sprawowany jest tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organ nadzoru nie może kontrolować podjętych uchwał pod względem gospodarności, czy też celowości. Ingerencję organu administracji rządowej w sytuacji braku "istotnego naruszenia prawa" należy ocenić jako godzenie w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r. II SA/Wr 1459/97). W konsekwencji uznano, że zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze stanowi niewątpliwie nadmierną ingerencję w uprawnienia organów samorządu terytorialnego i przyznane tym organom przez art. 16 ust. 2 Konstytucji prawo uczestniczenia w sprawowaniu władzy publicznej. Rozstrzygnięcie to wkracza w ocenę motywów jakimi kierowali się radni głosując w sprawie odwołania Przewodniczącego Komisji. W tym zakresie radni mają samodzielność, która obejmuje rozwiązywanie spraw osobowych, w tym także kwestie składu osobowego komisji. Ingerencja organu nadzoru bądź sądu w kształtowanie struktury organizacyjne rady gminy jest niezbędna, gdy rada, kształtując swoją strukturę narusza ustanowione przez siebie reguły prawa miejscowego. Sąd podkreślił, iż organ nadzoru może badać zgodność uchwały o odwołaniu ze stanowiska Przewodniczącego Komisji z przepisami prawa, w tym w szczególności ustawy o samorządzie gminnym i przepisami prawa miejscowego, czy zastosowano właściwą procedurę jego odwołania, natomiast w sytuacji braku odpowiednich regulacji prawnych w zakresie podstaw odwołania organ nadzoru nie może badać czy dana osoba posiada odpowiednie kwalifikacje i cechy charakteru predestynujące do tego, aby piastować funkcje Przewodniczącego Komisji, jak również oceniać przyczyny które legły u podstaw aktu głosowania radnych za lub przeciw jego odwołania. Zwrócić należy również uwagę na charakter jaki spełnia Przewodniczący komisji. Nie ulega wątpliwości, że Przewodniczący komisji pełni wybitnie usługowy charakter zarówno w stosunku do całej Rady Gminy, jak również w stosunku do członków Komisji. Odpowiednio z jednej strony podlega on kontroli organu stanowiącego, przed którym musi składać sprawozdania z działalności komisji, a z drugiej organizuje i przewodniczy obradom komisji i reprezentuje ją na zewnątrz. Konkludując podniesiono, że skoro przepisy nie określają przesłanek i trybu odwołania Przewodniczącego Komisji i nie ma kryteriów oceny jego pracy to trudno doszukiwać się podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Z. G. o odwołaniu A. A.-S. z funkcji Przewodniczącego Komisji Polityki Socjalnej, Zdrowia, Praw Człowieka i Praworządności Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ nadzoru nie miał podstaw do zastosowania w stanie faktycznym sprawy art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem uchwała Rady Miejskiej Nr (...) z dnia (...) czerwca 2009r. odpowiada prawu. Tym samym zaskarżony akt podlegał uchyleniu na podstawie art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Konsekwencją przyjęcia braku podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały o odwołania A. z funkcji Przewodniczącej Komisji była konieczność uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody L. dotyczącego stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Z. G. nr (...) z dnia (...) czerwca 2009r. zmieniającej uchwałę w sprawie powołania Komisji Polityki Socjalnej, Zdrowia, Praw Człowieka i Praworządności, na mocy której Przewodniczącym Komisji został J. R.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda L. i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: * art. 225 § 1 i § 2 Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niezastosowanie wyrażonej w nim normy prawnej do stanu faktycznego sprawy pomimo istnienia podstaw do dokonania subsumcji; * art. 304 § 1 i § 2 ustawy - Kodeks postępowania karnego poprzez niezastosowanie wyrażonej w nim normy prawnej do stanu faktycznego sprawy pomimo istnienia podstaw do dokonania subsumcji; * art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez niezastosowanie wyrażonej w nim normy prawnej do stanu faktycznego sprawy pomimo istnienia podstaw do dokonania subsumcji; * art. 85 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wojewoda w ramach wykonywania swoich uprawnień nadzorczych nad samorządem gminnym nie jest uprawniony do badania przyczyn podjęcia uchwały rady gminy w sprawie odwołania członka komisji rady gminy z funkcji przewodniczącego tej komisji. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Rady Gminy Z. G. z dnia 31 sierpnia 2009r. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia (...) lipca 2009r. nr (...) w przedmiocie odwołania Przewodniczącego Komisji, albo przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych , w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w stanie faktycznym sprawy, przepisami ograniczającymi uprawnienie rady gminy do odwoływania przewodniczącego komisji rady są zapisy art. 225 § 1 i § 2 k.p.a. oraz 304 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania karnego. Wskazując na stan faktyczny sprawy wyjaśniono, iż z dołączonych do akt sprawy zapisów protokołu Nr (...) z przebiegu posiedzenia Komisji Polityki Socjalnej, Zdrowia, Praworządności i Praw Człowieka z dnia 16 czerwca 2009r. (str. 2) wynika, że na skutek zawiadomienia złożonego przez radną (wraz z dwójką innych radnych) dotyczącego nieprawidłowości, których dopuścili się urzędnicy gminy podczas budowy kompleksu obiektów sportowych w miejscowości D. Prokuratura Rejonowa w Z. G. wszczęła postępowanie przygotowawcze (sygn. akt IV DF 179/08). Natomiast na rozprawie przed WSA pełnomocnik gminy poinformował, że postępowanie przygotowawcze skończyło się wniesieniem przez prokuratora aktu oskarżenia do sądu. Sprawa prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w Zielonej Górze (sygn. akt II K 533/09). O zawiadomieniu i prowadzonym postępowaniu jest mowa także w protokole nr (...) z przebiegu sesji Rady Gminy Z. G. (str. 22 i 28). Są w nim zawarte również (str. 27) informacje dotyczące dostarczania przez radną materiałów do publikacji, czego rezultatem były dotyczące gminy artykuły prasowe w "Gazecie Lubuskiej". W świetle wyżej opisanego stanu faktycznego, zdaniem aktora skargi kasacyjnej, WSA powinien dokonać subsumcji 225 § 1 i § 2 kpa oraz 304 § 1 i § 2 k.p.k. Sąd pierwszej instancji takiej subsumcji nie dokonał, ograniczając się do wykładni art. 21 ust. 1 i 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Odwołanie przewodniczącej komisji z powodu wywoływania i udzielania informacji prasowych dotyczących gminy narusza art. 225 § 1 k.p.a. wprowadzający ochronę każdej osoby, która składa skargę lub wniosek albo dostarcza materiał do publikacji o znamionach skargi lub wniosku, jeżeli działał w granicach prawem dozwolonych oraz 225 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organy państwowe, organy jednostek samorządu terytorialnego i inne organy samorządowe oraz organy organizacji społecznych są obowiązane przeciwdziałać hamowaniu krytyki i innym działaniom ograniczającym prawo do składania skarg i wniosków lub dostarczania informacji - do publikacji - o znamionach skargi lub wniosku. Z kolei odwołanie przewodniczącej komisji z powodu występowania przeciwko gminie z doniesieniami do organów ścigania stanowi istotne naruszenie art. 304 k.p.k., w myśl którego każdy dowiedziawszy się o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu ma społeczny obowiązek zawiadomić o tym prokuratora lub Policję (§ 1), a instytucje państwowe i samorządowe, które w związku ze swą działalnością dowiedziały się o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu, są obowiązane niezwłocznie zawiadomić o tym prokuratora lub Policję (§ 2). Odnośnie art. 304 § 2 k.p.k. zwrócono uwagę na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 lutego 2008r. sygn. akt WA 1/08 (opubl. OSNKW 2008/4/31, Biul.SN 2008/3/2L Biul.PK 2008/3/37, LEX nr 346745) w którym stwierdzono, iż: Niewykonanie nakazu przewidzianego w art. 304 § 2 k.p.k. może stanowić przestępstwo stypizowane w art. 231 § 1 lub 2 k.k. wówczas, gdy funkcjonariusz publiczny zobowiązany na podstawie tego przepisu do denuncjacji nie zawiadamia o przestępstwie ściganym z urzędu, pomimo świadomości tego, że je popełniono oraz gdy sam ma świadomość tego, iż przekracza uprawnienia lub nie dopełnia obowiązków, i przez to działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego. Teza ta ma zastosowanie wprost do radnego który zgodnie z art. 115 § 13 pkt 2 ustawy kodeks karny jest funkcjonariuszem publicznym. Przyjęcie argumentacji zawartej w wyroku WSA zdaniem strony wnoszącej kasację prowadziłoby zatem do sytuacji, w której przewodniczący lub członek komisji w obawie o utratę zajmowanej funkcji w komisji rady zaniechaliby wykonania obywatelskiego obowiązku zawiadomienia o przestępstwie albo złożenia skargi lub dostarczenia materiału do publikacji na działalność gminy. W ocenie skarżącego, odwołanie radnej z pozostałych powodów innych niż w/w narusza natomiast normę art. 23 ustawy o samorządzie gminnym, która stanowi tzw. zasadę wolnego mandatu. Zarzuty zawarte we wniosku o odwołanie radnej dotyczą działalności związanej z wykonywaniem mandatu radnego, a odwołanie przewodniczącej komisji stanowi faktycznie niedozwoloną sankcję za takie działanie. Mandat radnego jest mandatem wolnym, ani rada gminy ani żaden inny organ nie mają prawa weryfikować zachowania się radnego w zakresie naruszenia przez niego obowiązków wynikających ze sprawowanego mandatu, zaś jedyną sankcją za naruszenie w tym zakresie jest polityczna odpowiedzialność radnych (wyrok NSA z dnia 15 listopada 2001r. sygn., akt II SA/Wr 171/01 oraz z dnia 17 maja 2006r. sygn. akt II OSK 287/06). W szczególności w niniejszej sprawie zachowanie radnej podniesione we wniosku ojej odwołanie podyktowane było troską o interes gminy tj. dbałość o fundusze reprezentacyjne gminy (protokół z sesji rady gminy nr 30/09 z dnia 22 czerwca 2009r. str. 24-25) oraz o dobrą jakość prac komisji rewizyjnej (protokół z sesji rady gminy nr 30/09 z dnia 22 czerwca 2009r. str. 26). WSA dokonał również błędnej wykładni art. 85 ustawy o samorządzie gminnym uznając, iż w przedmiotowej sprawie przekroczony został określony tym przepisem zakres ingerencji nadzoru w działalność jednostek samorządu terytorialnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organ nadzoru może badać zgodność uchwały o odwołaniu z funkcji przewodniczącego komisji jedynie w zakresie zastosowania właściwej procedury jego odwołania, natomiast w sytuacji braku odpowiednich regulacji prawnych w zakresie podstaw odwołania organ nadzoru nie może oceniać przyczyn, które legły u podstaw aktu głosowania radnych za lub przeciw jego odwołaniu. Kryterium oceny legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem. Przez niezgodność z prawem należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi i powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003r., P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Skoro 225 k.p.a., art. 304 k.p.k. i 23 ustawy o samorządzie gminnym są powszechnie obowiązujące to ich zastosowanie w procesie badania aktu rady gminy w trybie nadzorczym przez wojewodę jest konieczne. Z racji treści tych przepisów, ich zastosowanie w procesie badania zgodności z prawem aktów rady gminy ukierunkowane jest na sferę motywów podjęcia uchwały w sprawie odwołania przewodniczącego komisji rady. Gmina Z. G. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości jako nie posiadającą usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem niewątpliwie nie posiada usprawiedliwione podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim na wstępie podkreślić należy, iż całkowicie nieusprawiedliwiony jest zarzut błędnej wykładni art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) polegający na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że wojewoda w ramach wykonywania swoich uprawnień nadzorczych nad samorządem gminnym nie jest uprawniony do badania przyczyn podjęcia uchwały rady gminy w sprawie odwołania członka komisji rady gminy z funkcji przewodniczącego tej komisji. Niewątpliwie Sąd pierwszej instancji wbrew stanowisku prezentowanemu w kasacji nie przedstawił takiej wykładni w/w normy. Natomiast norma powyższa stanowi, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Tym samym jedynym kryterium nadzoru na działalnością gminy pozostaje tylko kryterium legalności tj. zgodności działań z prawem a więc z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. W motywach zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił niezbędne rozważania z których jednoznacznie wynika, że każda uchwała jak i zarządzenie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) podlega nadzorowi. Okoliczność, że uchwała ma charakter aktu wewnętrznego, nie odbiera organom nadzoru prawa do orzekania o nieważności takiego aktu. Jednocześnie Sąd podkreślił, iż odmienna wykładnia dopuszczałaby do sytuacji, w których pewne uchwały rady lub zarządzenia burmistrza pozostawałyby poza kontrolą organów nadzoru i sądów, co sprzeczne byłoby z obowiązującym porządkiem prawnym, oznaczałoby drastyczne ograniczenie nadzoru państwa nad samorządem i skutkowałoby brakiem kontroli państwa nad znaczną częścią działań samorządu. A zatem, zaskarżona uchwała rady gminy dotycząca powołania lub odwołania określonej osoby ze składu organu gminy nie może być wyłączona z trybu przewidzianego w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym przesądzono zaskarżonym wyrokiem, dopuszczalność ingerencji nadzorczej Wojewody również i na takie uchwały Rady Gminy jak w niniejszej sprawie a dotyczącej odwołania przewodniczącego określonej komisji rady gminy i powołania nowego w to miejsce. Przy czym dokonując kontroli zaskarżonego przez Radę Gminy Z. G. rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody L. trafnie w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, iż sprawy będące przedmiotem uchwał Rady Gminy Z. G. związane z ustalania składu osobowego komisji i wyboru ich przewodniczących dotyczą organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy a więc dotyczą materii statutowej. Natomiast w tym zakresie spraw o charakterze korporacyjnym samodzielność gminy musi być większa. Oczywiście samodzielność gminy nie wyklucza jej podporządkowania prawu albowiem Gmina nie stoi ponad prawem. Organy gminy (samorządu terytorialnego) jako organy władzy publicznej obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa ( art. 7 Konstytucji R.P.). Oznacza to, że wszelkie akty prawne muszą być zgodne z prawem w tym również prawem miejscowym, stanowiącym źródło prawa na terenie jego stanowienia. Jeśli zatem jak zasadnie ustalono to zaskarżonym wyrokiem ani przepisy ustawy o samorządzie gminnym ani też postanowienia statutu będące źródłem prawa miejscowego nie określają szczegółowych regulacji w jaki sposób dochodzi do kreowania organu i jego składu w Radzie Gminy ( w szczególności dot. odwołania bądź powołania Przewodniczącego Komisji – przypomnienie Sądu) to rada gminy może tego dokonać według własnego uznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Rada Gminy może odwoływać Przewodniczącego jeżeli tylko uzna, że jest to w jej ocenie celowe, zachowując przy tym odpowiednie procedury z tym związane. W rozpoznawanej sprawie co wykazał Sąd pierwszej instancji w tym zakresie nie naruszono postanowień statutu. Naczelny Sad Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że jeżeli Wojewoda L. nie stwierdził naruszenia procedury odwołania Przewodniczącej Komisji i przy braku określenia tych zasad zarówno w ustawie o samorządzie gminnym jak i statucie gminy nie ma w okolicznościach przedmiotowej sprawy, podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały o odwołaniu Przewodniczącej Komisji. Skoro nadzór nad działalnością komunalną co już wyżej zaznaczono sprawowany jest tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem to Wojewoda jako organ nadzoru nie może kontrolować podjętych uchwał pod względem jej celowości. Niewątpliwie skoro w tej sprawie brak jest regulacji dotyczących podstaw odwołania Przewodniczącego Komisji ( w kasacji nie jest to kwestionowane) to tym samym brak takich przepisów ustrojowych uniemożliwiał Wojewodzie kwestionowanie przedmiotowej uchwały Rady Gminy Z. G.. Skoro ingerencja organu nadzoru w tej sprawie nie wiązała się z wykazaniem naruszenia reguł ustrojowych, to wskazywane w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisy art. 225 § 1 i 2 k.p.a., art. 304 § 1 i 2 k.p.k. czy też art. 63 Konstytucji R.P. nie mogły stanowić podstawy uznania za prawidłowe wydane w tej sprawie rozstrzygniecie nadzorcze. Powoływanie się bowiem na powszechne prawo petycji czy też ochronę skarżącego i wnioskodawcy składającego w trybie administracyjnym skargi lub wnioski bądź powszechny obowiązek powiadamiania Policji oraz prokuratury o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu w żadnym wypadku nie ogranicza Rady Gminy w możliwości dowolnego kształtowania składu osobowego właściwej komisji w tym powoływania i odwoływania jej przewodniczącego, skoro pozwala na to prawo. Tym samym nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 225 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 304 § 1 i 2 k.p.k. W tych okolicznościach sprawy wyrażone wyżej stanowisko nie może być utożsamiane z ograniczaniem Wojewody w jego uprawnieniach nadzorczych. Natomiast w sytuacji braku "istotnego naruszenia prawa" ingerencja taka musi być oceniona jako godzenie w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Rozstrzygnięcie to wkracza w ocenę motywów jakimi kierowali się radni głosując w sprawie odwołania Przewodniczącego Komisji. W tym zakresie radni mają samodzielność, która obejmuje rozwiązywanie spraw osobowych, w tym także kwestie składu osobowego komisji. Przede wszystkim wskazać w tym miejscu należy, iż powyższy pogląd w istocie potwierdza wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996r. sygn. akt III ARN 56/95 opublikowany OSNP 1996/18/257, w którym uznano, że rada gminy jest władna uchwalić ograniczenie liczbowego składu swoich komisji, przy czym okoliczność, że w wyniku wyborów radny nie został członkiem żadnej z komisji, nie może być utożsamiona z naruszeniem prawa. Wyrok ten wprawdzie odniesiono do kwestii uprawnienia radnego bycia członkiem jednej z komisji rady ( art. 24 ustawy o samorządzie gminnym), lecz rozważania w nim zawarte mają charakter ogólniejszy mając również zastosowanie do sytuacji dotyczącej uprawnienia bycia przewodniczącym jednej z Komisji Rady. W powołanym wyroku Sąd Najwyższy uznał, że przepis art. 24 ustawy o samorządzie gminnym,( który stanowi, iż radny obowiązany jest brać udział w pracy rady gminy i jej organów (...) do których został wybrany (...)) stwarza dla radnego obowiązek udziału w pracach organów gminy tylko wówczas, jeśli został do tych organów wybrany. Nie stwarza jednak w żadnym wypadku uprawnienia radnego do wybrania go do konkretnego organu, lub nawet do któregokolwiek z organów rady, a tym bardziej roszczenia o włączenie go do składu konkretnego organu, czego mógłby dochodzić w drodze sądowej. W istocie rzeczy taka interpretacja przepisu art. 24 ustawy prowadziłaby do praktycznego zakwestionowania zasady, iż komisje rady pochodzą z wyborów, i że tylko radni decydują o tym, kto konkretnie wejdzie w ich skład. Gdyby zaś wejście w skład komisji rady można było uzyskać w drodze procesu sądowego, znaczyłoby to, że w tym zakresie "państwo demokracji" może być zastępowane przez "państwo sądów", co w świetle cyt. przepisu art. 24 ust. 1 ustawy musiałoby być - tak jak w innych przypadkach sądowej kontroli nad wyborami - bardzo wyraźnie przewidziane przez konkretny przepis ustawowy. Takiego zaś przepisu nie ma i w świetle systemowej wykładni całości przepisów rozdziału 3 ustawy nie ma też żadnych podstaw do kreowania go w drodze interpretacji. Zasadą jest bowiem swoboda rady w kształtowaniu swych organów, a odmienne rozwiązania mogą mieć tylko wyjątkowy charakter. Mając na uwadze przywołany wyrok i przedstawione wyżej rozważania wskazać należy, iż skoro Przewodniczący Komisji pochodzi z wyboru to osoba chcąca być wybraną na taką funkcję w Komisji nie ma roszczenia w tym zakresie. Zasadą jest bowiem swoboda rady gminy w kształtowaniu organów, gdyż odmienne rozwiązania winny mieć charakter wyjątkowy. Nikt nie ma prawa domagania się bycia Przewodniczącym Komisji gdyż wybór w tym zakresie jest wolnym wyborem Rady Gminy. Jest to niewątpliwie mechanizm demokracji przedstawicielskiej. Dlatego też w tych okolicznościach sprawy na uwzględnienie nie zasługiwała zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niezastosowanie. Norma ta określająca obowiązki radnego w żadnym wypadku nie uniemożliwiała dokonanie zmian na stanowisku Przewodniczącego Komisji. Konkludując podkreślić należy, że Sąd pierwszej instancji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadnie na podstawie art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze, natomiast skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw pozwalających na jej uwzględnienie. Z tych względów w oparciu o przepis art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U . Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) należało orzec jak w sentencji wyroku.