II SA/Wa 1141/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.), Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Janusz Walawski, Protokolant Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2009 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie wygaśnięcia orzeczenia przyznającego prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego: 1) uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] stycznia 2009 r. 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Decyzją z dnia [...] marca 2001 r. Komendant Powiatowy Policji w O., działając na podstawie art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) oraz § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. Nr 106, poz. 1212), przyznał J. G. równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem norm zaludnienia. Jednocześnie w decyzji orzeczono, że wypłata równoważnika następować będzie corocznie, a jego wysokość zostanie ustalona każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Komendant Powiatowy Policji w O. stwierdził wygaśnięcie z dniem 1 stycznia 2006 r., jako bezprzedmiotowej, wyżej opisanej decyzji z dnia [...] marca 2001 r. W podstawie prawnej decyzji powołał art. 162 § 1 pkt 1 Kpa oraz § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że równoważnik za remont mieszkania, przyznano zainteresowanemu jako emerytowi policji na podstawie § 8 powołanego wyżej rozporządzenia. Rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2005 r. uchylono ten przepis. Zmiana ta spowodowała, iż z dniem 1 stycznia 2006 r. emeryci, renciści policyjni i osoby uprawnione do renty rodzinnej utracili prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Decyzja ta stała się ostateczna. W listopadzie 2008 r. J. G. złożył w trybie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 162 § 1 pkt 1 Kpa. Według niego, dla prawidłowego zastosowania tego przepisu niezbędne było aby utrata obowiązywania przyznanego mu wcześniej uprawnienia była wprost przewidziana w przepisach zmieniających stan prawny. Na poparcie swojego wniosku wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 434/06 i na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 953/07. [...] Komendant Wojewódzki Policji, po rozpatrzeniu wniosku, na podstawie art. 158 § 1, art. 156 i art. 157 § 1 i 2 Kpa oraz w związku z treścią wyżej wskazanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r., decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wygaszającej. Na skutek odwołania strony sprawę rozpatrzył Komendant Główny Policji, który decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., na podstawie art. 138 § 1 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zmiany dotychczas obowiązującego rozporządzenia nie dają organowi II instancji możliwości zmiany zaskarżonej decyzji. Utrata mocy obowiązującej przepisu, rozciągającego prawo do przedmiotowego równoważnika miedzy innymi na emerytów policyjnych, obowiązuje wszystkich. Inne rozumienie nowelizacji rozporządzenia prowadziłoby do nierównego traktowania emerytów policyjnych. Nadto za takim właśnie rozumieniem obecnego brzmienia rozporządzenia, z uwzględnieniem treści § 1 rozporządzenia zmieniającego, przemawia interes społeczny. Organ wskazał, iż powyższa interpretacja tego zagadnienia została zaaprobowana w orzecznictwie Wojewódzkich Sądów Administracyjnych i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. J. G. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie decyzji Komendanta Głównego Policji i nakazanie wypłacania równoważnika za remont zajmowanego lokalu wraz z odsetkami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powtórzył swoje stanowisko w sprawie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona, czyli w tej sprawie - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga, co do swojej istoty, zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest prawidłowość decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji wygaszającej decyzję o przyznaniu skarżącemu świadczenia i prawidłowość przeprowadzonego w tym zakresie przez organy administracji postępowania nadzorczego. Bezsporny jest fakt, że z dniem 1 stycznia 2006 r. utracił moc prawną przepis, na mocy którego emeryci i renciści policyjni byli uprawnieni do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przy spełnieniu odpowiednich kryteriów. Jednakże samo uchylenie podstawy prawnej wydanych wcześniej decyzji powoduje, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany prawa, przestaje obowiązywać podstawa prawna do wydawania takich decyzji w przyszłości. Nie powoduje to natomiast wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w przeszłości, opartych na obowiązującej wówczas podstawie prawnej. W takim wypadku decyzje te nie stają się bezprzedmiotowe, gdyż dotyczą one uprawnień wcześniej nabytych na przyszłość. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 Kpa, przesłanką wygaśnięcia decyzji jest jej bezprzedmiotowość, rozumiana jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie. Uregulowanie to ma charakter odesłania do przepisów szczególnych. Gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, uznanie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, gdyż należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony. Zgodnie z tym przepisem, stwierdzenie wygaśnięcia decyzji musi nakazywać konkretny przepis prawa. Tymczasem rozporządzenie z dnia 28 grudnia 2005 r. nie zawiera takich uregulowań. Ponadto w poddanej postępowaniu nadzorczemu decyzji wygaszającej z dnia [...] stycznia 2006 r. nie wskazano interesu społecznego lub interesu strony, jako dodatkowej przesłanki wymienionej w art. 162 Kpa, uzasadniającej stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] marca 2001 r., przyznającej skarżącemu świadczenie. Zatem decyzja z dnia [...] stycznia 2006 r., wygaszająca uprawnienie, została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, albowiem organ zastosował normę art. 162 § 1 pkt 1 Kpa z pominięciem jej istoty, głównego elementu stanowiącego o możliwości wygaszenia danej decyzji. Dodać tu należy, iż instytucja przewidziana w omawianym przepisie jest normą szczególną, dlatego dla prawidłowego jej stosowania bezwzględnie muszą istnieć ściśle określone w niej przesłanki, skutkujące jej zastosowanie. Ponadto należy wskazać, że decyzja Komendanta Rejonowego Policji w O. z dnia [...] marca 2001 r. została wydana w czasie, gdy była podstawa do jej wydania, stanowiły ją przywołane w niej przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. Nr 106, poz. 1212 ze zm.), wydane w związku z art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179). Następnie podstawę tę stanowił § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919). Powoływanie się dopiero przez Komendanta Głównego Policji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na interes społeczny, przemawiający za wygaszeniem decyzji przyznającej uprawnienie, wobec braku wcześniejszego powołania się na ten interes w uzasadnieniu decyzji wygaszającej, jako na dodatkową przesłankę i przy jednoczesnym i oczywistym braku konkretnego przepisu prawa nakazującego wygaszenie wcześniej nabytego prawa (zgodnie z treścią art. 162 § 1 pkt 1 Kpa), jest chybione. Także wskazywanie przez organ na brak ustawowego zagwarantowania emerytom policyjnym prawa do równoważnika za remont zajmowanego lokalu, nie przemawia w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za odmową stwierdzenia nieważności decyzji wygaszającej, albowiem decyzja przyznająca świadczenie zasadzała się na konkretnym, obowiązującym w chwili jej wydania przepisie wykonawczym. Natomiast w administracyjnym postępowaniu nadzorczym, jak i w postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrolującym to administracyjne postępowanie, przedmiotem jest samo postępowanie nadzorcze, oceniane pod kątem jego prawidłowości procesowej i pod kątem zasad art. 156 Kpa zastosowania przez organ instytucji przewidzianej w przepisie art. 162 § 1 pkt 1 Kpa. Reasumując, poddana takiej kontroli zaskarżona decyzja, wobec wyżej wskazanego, rażącego naruszenia prawa przy podejmowaniu decyzji wygaszającej, ostać się nie może. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 145 § 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.