II OSK 764/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Kisiel /spr./ Sędzia NSA del. Teresa Rutkowska Protokolant: Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 535/09 w sprawie ze skargi A. R. na uchwałę Rady Miasta Biłgoraj z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia nieuwzględnionych zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 listopada 2009 r. II SA/Lu 535/09 oddalił skargę A. R. na uchwałę Rady Miasta Biłgoraj z dnia 26 czerwca 2009 r., nr XLIV/368/09, w przedmiocie rozpatrzenia nieuwzględnionych zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: a) Rada Miasta Biłgoraj uchwałą z dnia 15 kwietnia 1998 r., nr LII/240/98, przystąpiła do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenów miasta Biłgoraj, obejmującego obszar między ul. Polną, projektowaną ulicą zbiorczą łączącą ul. Polną z ul. Krzeszowską, rzeką Białą Ładą, do zachodniej granicy miasta. Projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu. A. R., właściciel nieruchomości oznaczonej numerem [...] i objętej projektem planu miejscowego, zgłosił zarzut do projektu planu, kwestionując zapis dotyczący przyjętego w projekcie przebiegu drogi, oznaczonej na załączniku graficznym symbolem KL /15/. Projektowana przez tę działkę droga spowoduje wydzielenie części działki, której praktycznie nie będzie można wykorzystać, czyniąc ją przez to bezużyteczną. Projektowana droga jest zbędna, a udział kosztów wszystkich właścicieli powinien być proporcjonalny do wielkości posiadanych na tym terenie nieruchomości. b) Rada Miasta Biłgoraj uchwałą z dnia 26 czerwca 2009 r., nr XLIV/368/09, na podstawie art.18 ust.2 pkt 5 i 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz.1591 ze zm. powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "u.s.g.") i art.18 ust.2 pkt 7 i 8 oraz art.24 ust.3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz.139 ze zm. powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "u.zag.przestrz.") w związku z art.85 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717 ze zm. powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "u.plan.zag.prz."), odrzuciła zarzut zgłoszony przez A. R.. Ulica KL/15 jest ważnym elementem miejskiego układu komunikacyjnego i przewidziana została w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Biłgoraj. Planowany przebieg tej ulicy wynika z zasad i przepisów dotyczących projektowania ulic i skrzyżowań. Sporna ulica w planie osiedla Nowakowskiego przechodzi od skrzyżowania z ulicą Polną, którego lokalizacja została ustalona wcześniej w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla Dąbrowica w Biłgoraju, obejmującym tereny położone po północnej stronie ulicy Polnej. W liniach rozgraniczających ulicy KL/15/, która w przyszłości będzie miała szczególne znaczenie po przeznaczeniu pod zabudowę i zainwestowaniu terenów położonych na południe od osiedla, zaprojektowana jest pełna miejska infrastruktura techniczna (wodociąg, kanalizacja sanitarna i deszczowa, sieć gazowa i in.). Przyjmując skrzyżowanie ulicy lokalnej z ulicą Polną za ustalone dla planu, nie ma możliwości alternatywnego prawidłowego rozwiązania przebiegu ulicy lokalnej KL/15/, które uwzględniałoby zarzut A. R.. W wyniku realizacji zapisów planu nie dojdzie do utraty przez właściciela całej działki, gdyż projektowana ulica zajmie jedynie zachodnią część działki. Natomiast wschodnia część działki o szerokości ok. 23 m jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. c) A. R. w skardze zarzucił Radzie Miasta Biłgoraj naruszenie art.18 ust.2 pkt 5 lit.a) u.zag.przestrz. w związku z art.85 ust.2 u.plan.zag.prz. polegające na braku zawiadomienia skarżącego przez Burmistrza Miasta Biłgoraj na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu oraz niezgodność ustaleń kwestionowanego planu z uchwałą nr LIV/247/98 Rady Miasta Biłgoraj z dnia 26 maja 1998 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Biłgoraj, zmienioną uchwałą nr XVII/106/03 Rady Miasta Biłgoraj z dnia 26 listopada 2003 r. Z części graficznej studium wynika, że działka nr [...] miała być przeznaczona w większej części pod usługi pozacentralne. Była na jej mniejszej części planowana droga, ale przebiegająca skrajem tej działki od strony wschodniej i północnej. 2. Wyrokiem z dnia 27 listopada 2009 r., II SA/Lu 535/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A. R. na uchwałę Rady Miasta Biłgoraj z dnia 26 czerwca 2009 r., nr XLIV/368/09. W ocenie Sądu I. instancji zaskarżona uchwała zawiera wszelkie ustawowe elementy (art.24 ust.3 u.zag.przestrz.), a jej uzasadnienie faktyczne i prawne przedstawia sytuację faktyczną skarżącego i związek tej sytuacji z tymi normami prawnymi, które wyznaczały jego interes. Na gruncie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, właściwe organy zobligowane były na mocy art.18 ust.2 pkt 2a u.zag.przestrz. do badania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium. Użycie w art.18 ust.2 pkt 2a u.zag.przestrz., słowa "polityka przestrzenna" wskazuje na konieczność zachowania spójności co do ogólnych zasad zagospodarowania terenu określonych w studium. W ocenie Sądu I. instancji w stosunku do nieruchomości skarżącego zasada ta została zachowana. Fragment części graficznej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Biłgoraj jednoznacznie wskazuje, iż przedmiotowa ulica KL/15/ przewidziana została w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Biłgoraj. W części tekstowej studium zaznaczono, iż wskazane na rysunku granice wyznaczonych obszarów nie są ścisłą delimitacją, określają jedynie zasady podziału obszarów, zaś linie rozgraniczające te obszary powinny zostać uściślone w planach miejscowych (7.2.(1)f – warunki realizacji studium). Podkreślono również, że wskazane na rysunku studium ulice, w tym ważniejsze lokalne, zostały wykreślone orientacyjnie, zaś linie regulacyjne tych ulic i ich parametry techniczne muszą spełniać wymogi odpowiednich przepisów prawnych i wytycznych projektowania, natomiast ulice lokalne o mniejszym strukturalnie znaczeniu – pominięte w rysunku studium – powinny być wyznaczone w planach miejscowych terenów osadniczych nowych bądź przebudowanych (7.2.(2)a i b - elementy liniowe). O przebiegu ulicy KL/15/ na części działki należącej do skarżącego przesądziła lokalizacja skrzyżowania w pasie ulicy Polnej z zaprojektowaną ulicą lokalną, która została ustalona wcześniej w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla Dąbrowica w Biłgoraju, obejmującym tereny położone po północnej stronie ulicy Polnej. Przedmiotowa ulica jest przedłużeniem istniejącej już ulicy KL/15/ w kierunku południowym zgodnie z zasadą podaną w studium. Doprecyzowanie w planie miejscowym przebiegu i parametrów ulicy lokalnej KL/15/ w żaden sposób nie narusza ustaleń studium w zakresie zachowania spójności co do ogólnych zasad zagospodarowania terenu określonych w studium. Art.18 ust.2 pkt 5 lit.a) u.zag.przestrz. nakładał obowiązek indywidualnego zawiadamiania na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu, co organ w niniejszej sprawie uczynił. Po uchwaleniu zmiany studium w dniu 26 listopada 2003 r., które skutkowało zmianą ustaleń projektu planu miejscowego, projekt planu po odpowiedniej korekcie został wyłożony do publicznego wglądu, o którego terminie skarżący został powiadomiony pismem z dnia 28 lipca 2008 r. W kontrolowanym postępowaniu dochowane zostały wymogi proceduralne określone ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym, skarżący miał możliwość obrony swojego interesu prawnego, powiadomiony został o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, o trybie zgłaszania zarzutów do projektu, doręczono mu zawiadomienie o terminie sesji Rady Miasta w sprawie rozpatrzenia zarzutów nie uwzględnionych w projekcie planu, następnie zaś otrzymał wyciąg z zaskarżonej uchwały oraz jej uzasadnienie. Zaskarżona uchwała odpowiada wymogom formalnym określonym ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym, zaś w toku rozpatrywania zarzutów nie naruszono obowiązującej procedury (art.18 ust.2 u.zag.przestrz.). Uchwała zawiera należyte ustosunkowanie się do zarzutów przedstawionych przez skarżącego, wyjaśniając w uzasadnieniu faktycznym i prawnym podstawy przyjętego stanowiska. Sąd uznał, że ingerencja gminy w uprawnienia właścicielskie skarżącego, mająca umocowanie w art.2 ust.1, art.4 ust.1, art.7, art.10 i 33 u.zag.przestrz., oparcie swe znalazła w konkretnych przesłankach, przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, przesądzających o legalności tej ingerencji. 3. A. R. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I. instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania w wysokości 533 zł. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego: - art.18 ust.2 pkt 2 a) u.zag.przestrz. w związku z art.85 ust.2 u.plan.zag.prz. na skutek błędnej wykładni tego przepisu przejawiającej się nieuwzględnieniem w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezgodności zapisów i ustaleń do działki nr [...] w Biłgoraju i braku spójności rozwiązań projektu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Biłgoraja w zakresie przeznaczenia działki nr [...]; - art.24 ust.4 u.zag.przestrz. w związku z art.85 ust.2 u.plan.zag.prz., przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten został prawidłowo wskazany w podstawie prawnej podjęcia zaskarżonej uchwały z dnia 26 czerwca 2009 r. w sytuacji, gdy przepis ten stanowi podstawę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego; - art.18 ust.2 pkt 7 i 8 u.zag.przestrz. w związku z art.85 ust.2 u.plan.zag.prz., przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten został prawidłowo wskazany w podstawie prawnej podjęcia zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy przepis ten stanowi podstawę do działań Burmistrza jak przyjęcie protestów i zarzutów, ich rozpatrzenie oraz przedstawienie nieuwzględnionych Radzie Miasta Biłgoraj; - art.24 ust.3 u.zag.przestrz. w związku z art.85 ust.2 u.plan.zag.prz., przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zaskarżona uchwała zawiera prawidłowe uzasadnienie prawne na skutek tylko przytoczenia przepisów art.4 ust.1, art.10 ust.1 pkt 1, 2, 5 u.zag.przestrz. w związku z art.85 ust.2 u.plan.zag.prz., bez przytoczenia ich treści i wyjaśnienia; Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002, nr 153, poz.1270 ze zm.; dalej powoływana jako "P.p.s.a. "), przez nie uwzględnienie i nie rozważenie naruszeń prawa wymienionych podstaw kasacyjnych (pkt 2,3,4) skargi kasacyjnej, które nie były podniesione w skardze, a które Sąd I. instancji miał obowiązek uwzględnić, gdyż nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. Zarzut naruszenie przez Sąd I instancji art.18 ust.2 pkt 2a u.zagosp.przestrz. został w skardze kasacyjnej uzasadniony następująco: w studium większa część działki nr [...] należącej do skarżącego miała być przeznaczona na usługi pozacentralne. Przewidziano drogę, ale według studium miała ona przebiegać skrajem działki. Natomiast w projekcie planu ta sama ulica KL/15 zajmuje tak dużą część działki, że w zarzucie z dnia 4 września 2008 r. do wyłożonego projektu planu A. R. uznał pozostałą część działki za nieprzydatną do praktycznego wykorzystania. W skardze kasacyjnej stwierdzono więc, że ulica KL/15 została przewidziana już w studium, ale w innym miejscu w porównaniu z rysunkiem stanowiącym załącznik do projektu planu. Sąd I instancji dostrzegł samo przesunięcie przebiegu ulicy KL/15 i tym samym – zwiększenie zakresu ingerencji Gminy w prawo własności A. R.. Sąd określił tą zmianę jako "doprecyzowanie w planie miejscowym przebiegu i parametrów ulicy lokalnej KL/15" (s.8 uzasadnienia wyroku) zaznaczając równocześnie, że w ocenie Sądu nie można na tej podstawie kwestionować spójności planu z ogólnymi zasadami zagospodarowania terenu określonych w studium. Skarga kasacyjna nie podważa ustaleń faktycznych, na jakich oparł się Sąd I instancji orzekający w sprawie, a jedynie – odmiennie ocenia dopuszczalność nieco innego przebiegu ulicy KL/15 w studium i projekcie planu. Skarga kasacyjna stoi na stanowisku, że już na gruncie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium były wiążące dla rady gminy uchwalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (s.6 skargi kasacyjnej). Taka wykładnia art.18 ust.2 pkt 2a u.zagosp.przestrz. zaprezentowana w skardze kasacyjnej jest nienietrafna. Wielokrotnie już w orzecznictwie i literaturze przedmiotu zwracano uwagę, że art.18 ust.2 pkt 2a u.zagosp.przestrz. wymagał jedynie spójności planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a dopiero dziś obowiązujący art.9 ust.4 oraz art.17 pkt 4 u.zagosp.przestrz. podwyższają te wymogi do "zgodności". "Plany miejscowe na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów, musiały pozostawać w spójności ze studium co do kierunków planowania, w odróżnieniu od obecnie obowiązujących przepisów ustawy z 2003 r., która w art.9 ust.4 stanowi, iż "ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych". Obecnie plany miejscowe musza być zgodne ze studium, co bez wątpienia jest wymogiem surowszym, gdyż "zgodność" jest dalej idącym wymogiem aniżeli "spójność". W tym zakresie nie ma więc racji Skarżąca, gdy powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne interpretujące przepisy ustawy z 1994 r. twierdzi, iż już na gruncie tej regulacji ustalenia studium miały charakter wiążący przy sporządzaniu planu, to jest że postanowienia planu muszą być zgodne z ustaleniami studium. (wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2008 r., II OSK 1191/08). "Na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] określało - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy [...], tylko ogólne kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. [...] Słowo "spójność" oznacza harmonijne przyswajanie do siebie różnych elementów. Spójny to harmonijnie powiązany ze sobą, spoisty (współczesny Języka polskiego; tom 2 Wydawnictwo WILGA 1999 r.). Tymczasem używane na gruncie obowiązującej obecnie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym słowo "zgodny" - oznacza jednakowy, nie różniący się od czegoś, odpowiedni do czegoś (Słownik współczesny Języka Polskiego; Wydawnictwo WILGA 1999). Pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym powszechnie rozumiano pod pojęciem spójności rozwiązań planistycznych z polityką przestrzenną gminy brak sprzeczności obu rozwiązań, co do podstawowych funkcji przewidzianych w projekcie planu i w studium. Takie stanowisko prezentuje również doktryna. "Z przyjętego w powszechnym rozumieniu pojęcia "zgodności" danego aktu z innym wynika, że jest to stopień związania znacznie silniejszy niż "spójność", czy też "niesprzeczność" ("Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" pod red. Zbigniew Niewiadomski Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2004; wyrok WSA z dnia 17 września 2008 r., IV SA/Wa 981/08). W konsekwencji wskazane przez skargę kasacyjną odmienne wytyczenie szczegółowego przebiegu ulicy KL/15 w studium i projekcie planu nie uzasadnia stwierdzenia przez Sąd naruszenia art.18 ust.2 pkt 2a u.zagosp.przestrz. przez Radę odrzucającą zarzuty skarżącego do projektu planu. Wskazując na brak wiernego powtórzenia w projektowanym planie przebiegu ulicy KL/15, skarga kasacyjna nie wykazała braku spójności tych dwóch dokumentów. Przesunięcie projektowanego pasa drogowego kosztem działki skarżącego nie podważa koncepcji zagospodarowania terenu objętego studium i projektowanym planem. W skardze kasacyjnej stwierdzono zresztą, że ulica KL/15 została przewidziana już w studium, ale w innym miejscu w porównaniu z rysunkiem stanowiącym załącznik do projektu planu. Nie zmieniła się polityka przestrzenna zdefiniowana w studium, nie zmieniły się podstawowe rozstrzygnięcia techniczne, a jedynie dokonano korekty w ramach akceptowalnych na gruncie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, mającej zastosowanie w sprawie. B. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Niezależnie od tego, jak ocenimy zasadność wskazania poszczególnych przepisów jako podstawy prawnej zaskarżonej uchwały, to nigdy nie będzie to przesłanką uchylenia wyroku Sądu I instancji. Jak we wszystkich innych działaniach organów demokratycznego państwa prawnego istotne jest obiektywne istnienie podstawy prawnej działania organu publicznego, zaś błąd w powołaniu przepisów z których wyprowadzona zostaje kompetencja do działania organu jest uchybieniem mniejszej wagi. C. Nie może być uwzględniony zarzut niedostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia art.24 ust.3 u.zagosp.przestrz. co miało polegać na zamieszczeniu w zaskarżonej uchwale niewystarczającego uzasadnienia prawnego. Po pierwsze, zarzut tej jest zbyt ogólny przez to że nie wskazuje konkretnie na braki uzasadnienia, które mogły rzutować na prawidłowość zaskarżonej uchwały. Po drugie, zarzut jest za mało precyzyjny, aby był przekonujący. Zaskarżona uchwała zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, a trzeba uwzględnić regułę, że akty organów władzy mają zawierać tylko takie ustalenia, które są absolutnie niezbędne. Dlatego tego rodzaju zarzut skargi kasacyjnej mógłby być uwzględniony, gdyby ustosunkowywał się do uzasadnienia zamieszczonego w zaskarżonej uchwale, aby następnie wyjaśnić, jakie braki tego uzasadnienia mogły mieć istotne znaczenie dla końcowego załatwienia sprawy. D. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, orzekając na podstawie art.184 P.p.s.a.