I OSK 543/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Protokolant asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1498/09 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1498/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], utrzymującą w mocy własną decyzję, z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], umarzającą postępowanie o przyznanie odszkodowania. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 98 § 2 K.p.a. umorzyło postępowanie wywołane wnioskiem J. C. o przyznanie odszkodowania w wysokości [...] zł w związku z ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, z dnia [...] marca 2002 r. (sygn. akt [...]), stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy, z dnia [...] października 1961 r., dot. odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej przy ulicy [...]. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wniosek o odszkodowanie został złożony w dniu [...] maja 2004 r., wraz z wnioskiem o zawieszenie sprawy do czasu zakończenia sprawy przed Prezydentem m. st. Warszawy, sygn. akt [...], w przedmiocie przyznania prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ust.2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiesiło postępowanie na wniosek strony, tj. w oparciu o art. 98 § 1 K.p.a. (w uzasadnieniu decyzji o umorzeniu Kolegium podało błędną datę wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania: [...] listopada 2003 r., zamiast [...] maja 2004 r.). Po ustaleniu, że od daty zawieszenia postępowania upłynęły trzy lata, Kolegium, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r., orzekło o podjęciu z urzędu zawieszonego postępowania. Umarzając postępowanie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że dalsze prowadzenie postępowania jest bezprzedmiotowe. Przytoczyło art. 98 § 2 K.p.a., według którego, jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. W ocenie organu, w związku z tym, że pełnomocnik J. C. w przepisanym terminie nie zgłosił żądania podjęcia zawieszonego postępowania, należało je umorzyć. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy i zawieszenie postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., do czasu prawomocnego zakończenia sprawy w przedmiocie przyznania prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ust.2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, dotyczącego gruntu przy ulicy [...] w Warszawie. Skarżący stwierdził, że postępowanie przed Prezydentem Warszawy nie zostało zakończone. Przedmiotem rozstrzygania jest odwołanie wnioskodawcy od decyzji odmownej Prezydenta. Nie mogło zatem dojść do podjęcia postępowania i jego umorzenia. W niniejszej sprawie nie miało miejsca fakultatywne zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., ale obligatoryjne zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. We wniosku z dnia [...] maja 2004 r. wnioskodawca wskazał wprawdzie, iż wnosi o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., jednak takie wskazanie nie wiąże organu. Art. 97 § 1 K.p.a. wskazuje podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania i stanowi, że organ administracji "zawiesza postępowanie". Oznacza to, że w razie wystąpienia jednej ze wskazanych w art. 97 § 1 K.p.a. podstaw, organ zobowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie. Skarżący argumentował, że wskazanie nieprawidłowej podstawy prawnej, w sytuacji gdy taka podstawa obiektywnie istnieje, nie wywołuje nieważności danego orzeczenia organu administracji. Zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie było więc słuszne i prawnie skuteczne, chociaż w uzasadnieniu postanowienia wskazana została nieprawidłowa podstawa prawna (art. 98 § 1 K.p.a. zamiast art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.). W trakcie zawieszenia z przyczyny wskazanej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej nie może załatwić sprawy i musi czekać na rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Wnioskodawca nie mógł wystąpić o podjęcie postępowania, gdyż nie ustała przyczyna jego zawieszenia. Nieuzasadnione jest więc stosowanie w niniejszej sprawie art. 98 § 2 K.p.a. Nadto skarżący wskazał na zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.) oraz zasadę udzielania informacji (art. 9 K.p.a.). Podsumował, że w niniejszej sprawie nie można mówić o bezprzedmiotowości. Przesłanki przyznania odszkodowania na podstawie art. 160 K.p.a. nadal istnieją. Jedyną przyczyną odmowy przyznania odszkodowania mogłoby być odzyskanie przez wnioskodawcę prawa użytkowania przedmiotowego gruntu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze Kolegium, ponownie rozstrzygając, powtórzyło pogląd o bezprzedmiotowości postępowania. Przytoczyło treść art. 98 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 105 § 1 i 2 K.p.a. Wskazało, że w razie bezprzedmiotowości postępowania, umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. jest obligatoryjne. W skardze J. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji utrzymanej nią w mocy. Zarzucił naruszenie art. 98 § 2 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy postępowanie zawieszone w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. (co miało miejsce w niniejszej sprawie) może zostać podjęte wyłącznie po ustąpieniu przyczyn uzasadniających zawieszenie, a postępowanie dekretowe przed Prezydentem m. st. Warszawy – o charakterze wstępnym wobec niniejszego – nie zostało jeszcze prawomocnie zakończone. Nadto, zarzucił naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy w sprawie nie zachodziły przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. Podniósł także zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na prawidłowe załatwienie sprawy oraz naruszenia art. 80 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, skutkujące wydaniem decyzji z pokrzywdzeniem skarżącego. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję Prezydenta i przekazało sprawę dekretową do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem skarżącego, który ponowił argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, działanie Kolegium, które w niniejszej sprawie podjęło zawieszone postępowanie i umorzyło postępowanie, należy uznać za pozbawione podstaw prawnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi, powołując się na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Opowiedziało się za wyrażonym w orzecznictwie poglądem, według którego pomiędzy zawieszeniem fakultatywnym (art. 98 K.p.a.) a obligatoryjnym (art. 97 K.p.a.) nie zachodzi tożsamość sprawy, rozumianej jako tożsamość podstawy normatywnej rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zawiesiło postępowanie postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r. na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. Sąd pierwszej instancji przytoczył przepis art. 98 § 2 K.p.a., według którego, gdy w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Zauważył, iż wątpliwości w doktrynie wywołuje problem procesowej postaci skutku pośredniego – sposobu zakończenia zawieszonego fakultatywnie postępowania. Prezentowane jest stanowisko, że formuła "żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane" nie stwarza podstawy do wydania decyzji administracyjnej oraz pogląd wskazujący na konieczność umorzenia postępowania w formie decyzji administracyjnej. Sąd pierwszej instancji opowiedział się za poglądem, według którego konieczne jest umorzenie postępowania w formie decyzji administracyjnej. W sytuacji bowiem, gdy postępowanie zostało wszczęte, musi być zakończone w sposób przewidziany przepisami prawa procesowego. Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza wyłącznie zakończenie postępowania w formie decyzji. Dotyczy to również zakończenia postępowania w sprawie, w której na wniosek strony zawieszono postępowanie. Art. 98 § 2 K.p.a. nie wprowadza w tym zakresie regulacji szczególnej, która dałaby podstawę do odstąpienia od ustanowionej w art. 104 K.p.a. formy zakończenia postępowania. Za chybiony Sąd uznał zarzut, iż postępowanie zostało zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i że może zostać podjęte wyłącznie po ustąpieniu przyczyn uzasadniających zawieszenie, tj. po prawomocnym zakończeniu postępowania dekretowego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie wystąpiła przesłanka określona w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Rozstrzygnięcie wniosku o odszkodowanie na podstawie art. 160 § 1 i 4 K.p.a. nie jest zależne od treści rozstrzygnięcia w sprawie wniosku dekretowego. Wynik tego postępowania nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał za nieuzasadnione zarzuty naruszenia art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. W skardze kasacyjnej J. C. zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2009 r. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpatrzenia ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. umarzającej postępowanie przed organem I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie pod względem jej zgodności z prawem, w szczególności: 1. naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarga nie zasługuje uwzględnienie, podczas gdy skarga powinna być uwzględniona, albowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2008 r. w przedmiocie umorzenia postępowania jest obarczona wadami prawnymi stanowiącymi przesłanki stwierdzenia jej nieważności, ponieważ orzeczenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), a to: a) poprzez niezastosowanie przepisów art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. i art. 9 K.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.c., a zatem pominięcie okoliczności, że wydając najpierw postanowienie z dnia [...] maja 2004 r. o zawieszeniu postępowania, a następnie umarzając postępowanie decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. i utrzymując w mocy decyzję o umorzeniu kolejną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. SKO nie uwzględniło "słusznego interesu strony", nie działało w sposób pogłębiający zaufanie do organów Państwa oraz nie czuwało, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i nie udzieliło potrzebnych wskazówek, albowiem w postanowieniu o zawieszeniu z dnia [...] maja 2004 r. nie zawarto pouczenia i wskazówek o skutkach określonych w art. 98 § 2 K.p.a., a nadto wniosek strony o zawieszenie postępowania wyraźnie dotyczył zawieszenia do czasu prawomocnego zakończenia postępowania dekretowego (a więc SKO obowiązane było zawiesić sprawę na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a nie na podstawie art. 98 K.p.a.); b) poprzez nieuwzględnienie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., mimo że Sąd Najwyższy w wyrokach z dnia 15 października 2008 r., I CSK 235/08 oraz z dnia 23 września 2009 r., I CSK 96/09 wyraźnie wskazał, że postępowanie odszkodowawcze z art. 160 K.p.a. w sprawach dotyczących gruntów warszawskich powinno być zawieszone do czasu zakończenia sprawy z wniosku dekretowego, a zatem SKO winno było z urzędu zawiesić sprawę do czasu zakończenia sprawy dekretowej; c) poprzez przyjęcie, iż przedmiotowe postępowanie zawieszone zostało w trybie art. 98 § 1 K.p.a., podczas gdy organ administracji publicznej, działając w myśl art. 6 K.p.a., na podstawie przepisów prawa winien zawiesić przedmiotowe postępowanie z urzędu, w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., i faktycznie wobec spełnienia przesłanki w tym przepisie określonej; d) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 105 P 1 K.p.a. poprzez nieuzasadnione utrzymanie w mocy decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy w sprawie nie zachodziły żadne przewidziane prawem przesłanki do umorzenia postępowania pierwszej instancji, w szczególności nie stało się ono bezprzedmiotowe, gdyż decyzja dekretowa kończąca postępowanie dekretowe na podstawie art. 7 ust.2 dekretu warszawskiego z dnia 26 października 1945 r. nie została dotychczas wydana; e) art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 102 K.p.a. poprzez ich zastosowanie, polegające na umorzeniu postępowania, podczas gdy w czasie zawieszonego postępowania organ administracji publicznej może podejmować wyłącznie czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego; 2. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię w związku z art. 9 K.p.a. oraz art. 8 i 7 K.p.a. sprowadzającą się do uznania, iż rozstrzygnięcie postępowania przed Prezydentem m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego na podstawie art. 7 ust.2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. (Dz. U. Nr 50, poz.279) nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wobec sprawy toczącej się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w przedmiocie przyznania odszkodowania w myśl art. 160 § 1 i 4 K.p.a. i SKO nie było obowiązane z tego powodu zawiesić postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący argumentował, że umorzenie było bezzasadne, gdyż organ obowiązany był zawiesić postępowanie z urzędu do czasu zakończenia sprawy dekretowej, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zdaniem skarżącego, Kolegium wprowadziło go w błąd. Wyraźnie wnosił on bowiem o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia sprawy dekretowej. Według skarżącego, organy przed wydaniem decyzji rozstrzygających wniosek o przyznanie odszkodowania w trybie art. 160 K.p.a., w pierwszej kolejności powinny poczekać na rozpoznanie wniosku dekretowego na podstawie art. 7 ust.2 dekretu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone, należało zatem ograniczyć się do zarzutów zgłoszonych w podstawach kasacyjnych. Zaskarżonemu wyrokowi nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji nie uchybił przepisowi art. 151 P.p.s.a., uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza norm proceduralnych, w szczególności art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. w związku z art. 98 § 2 K.p.a. Dodać można, że odnosi się to także do zasady wyrażonej w art. 9 K.p.a., niewymienionej w uzasadnieniu Sądu, a podniesionej w podstawie kasacji. Przede wszystkim, omawiany zarzut skargi kasacyjnej dotyczy postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego, które nie było przedmiotem postępowania weryfikowanego w niniejszym postępowaniu sądowym. Nadto, obowiązek pouczenia o treści przepisu art. 98 § 2 K.p.a. wynika z art. 101 § 2 K.p.a., którego w podstawie skargi kasacyjnej nie powołano. Rozważając naruszenie art. 9 K.p.a., tj. brak pouczenia o treści art. 98 § 2 K.p.a. w postanowieniu o zawieszeniu postępowania, należałoby ocenić jego wpływ na wynik sprawy. Podkreślając raz jeszcze, iż przedmiotem postępowania sądowego w niniejszej sprawie nie jest orzeczenie w przedmiocie zawieszenia postępowania, należy odnotować, że postanowienie o zawieszeniu postępowania zawierało wymagane przepisem art. 124 § 1 K.p.a. pouczenie o tym, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie. Ponadto, organ powołał podstawę prawną postanowienia, tj. art. 98 § 1 K.p.a. Wnioskodawca był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Sformułowany w art. 9 K.p.a. obowiązek czuwania przez organ nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielania w tym celu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek nie może abstrahować od tego, czy strona korzysta z pomocy profesjonalnego pełnomocnika (patrz: wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA 1697/97, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 44497; wyrok NSA z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 6/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 293175). Obowiązku tego nie można utożsamiać ze świadczeniem na rzecz strony nieograniczonej pomocy prawnej, zwłaszcza gdy strona tą pomocą dysponuje (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 284/07, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 417737; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1148/05, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 209133). Wreszcie, nie bez znaczenia jest cel udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jak wynika z art. 9 zdanie drugie K.p.a., chodzi o to, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Warto zaś zauważyć, że decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego nie rodzi skutku w postaci rozstrzygnięcia sprawy materialnoprawnej (res iudicata). Kontroli sądowej zaskarżonej decyzji nie dotyczy także zarzut naruszenia w/w norm procedury administracyjnej powiązany z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., sprowadzający się do tego, iż z naruszeniem zasad ogólnych organ zawiesił postępowanie administracyjne na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., chociaż powinien zastosować, jako podstawę prawną, art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Nie poprzestając na tej konstatacji należy zauważyć, że takie stanowisko co do podstawy zawieszenia postępowania skarżący wyartykułował dopiero w postępowaniu opartym o art. 98 § 2 K.p.a. We wniosku o zawieszenie postępowania wnioskodawca, reprezentowany przez adwokata, wskazał, jako podstawę zawieszenia, przepis art. 98 § 1 K.p.a. Tak precyzyjne określenie podstawy prawnej żądania, w zakresie postępowania incydentalnego, zakreśla przedmiot tego postępowania. Organowi pozostaje zbadanie zaistnienia przesłanek hipotezy art. 98 § 1 K.p.a. oraz uwzględnienie wniosku lub jego oddalenie. Zasadnicze znaczenie ma bowiem podstawa normatywna wniosku (por. wyrok NSA z dnia 22 października 1991 r., sygn. akt SA/Wr 936/91, ONSA 1991/3-4/90). Nie bez znaczenia, dla oceny rzeczywistego zamiaru wnioskodawcy, pozostaje niezłożenie przezeń zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania. Treść postanowienia nie pozostawiała wątpliwości co do tego, że rozstrzygnięcie polega na uwzględnieniu wniosku o fakultatywne zawieszenie postępowania i że rozstrzygnięcie oparte jest o przepis art. 98 § 1 K.p.a. Z mocy unormowania art. 144 K.p.a., w postępowaniu zażaleniowym odpowiednie zastosowanie ma art. 138 K.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu zażaleniowym organ II instancji ma kompetencje merytoryczno-reformacyjne oraz kasacyjne (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C. H. Beck 2008, s. 639). Nie było więc przeszkód do tego, aby wnioskodawca zakwestionował w drodze zażalenia podstawę postanowienia (uznając, że organ błędnie odczytał jego żądanie) lub zmodyfikował w postępowaniu zażaleniowym podstawę wniosku o zawieszenie. Na skutek niezłożenia zażalenia w obrocie prawnym pozostało postanowienie o zawieszeniu postępowania oparte o art. 98 § 1 K.p.a. Nie wykluczając możliwości badania, w trakcie postępowania zakończonego decyzją o umorzeniu postępowania administracyjnego, rzeczywistych przyczyn zawieszenia postępowania (por. postanowienie SN z dnia 18 sierpnia 1999 r., sygn. akt I CKN 535/99, Wokanda 1999/11/9), należy przyjąć, iż rzeczywistą przyczyną zawieszenia postępowania w sprawie był wniosek strony o zawieszenie postępowania oparty o art. 98 § 1 K.p.a. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, postępowanie nie zostało zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Odmienna ocena byłaby sprzeczna z wyrażoną w art. 98 § 1 K.p.a. zasadą dyspozycyjności fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego (por. Grzegorz Łaszczyca "Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego", Zakamycze 2005, s. 129). Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji decyzji wydanej z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 102 K.p.a. Od razu zaznaczyć trzeba, iż omawiany zarzut odnosi się do aktu będącego przedmiotem skargi w niniejszej sprawie sądowej. Rozważania w tym zakresie rozpocząć należy od uwagi, że konsekwencją fakultatywnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. jest objęcie zawieszonego postępowania regulacją art. 98 § 2 K.p.a. W myśl tego przepisu, niezłożenie w okresie trzech lat, od daty zawieszenia postępowania, przez żadną ze stron, żądania podjęcia postępowania, powoduje, że żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Naczelny Sąd Administracyjny opowiada się za stanowiskiem przyjętym przez Sąd pierwszej instancji, według którego w przypadku niezwrócenia się strony w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania o podjęcie postępowania, a więc zaistnienia sytuacji, w której żądanie wszczęcia postępowania uważa się za niebyłe (art. 98 § 2 K.p.a.), należy na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzyć postępowanie w formie decyzji (por. B. Adamiak, op. cit. s. 463). Odstąpienie od formy decyzji naruszałoby możliwość obrony interesu przez stronę, a art. 98 § 2 K.p.a. nie wprowadza regulacji szczególnej, która dawałaby podstawę do odstąpienia od ustanowionej w art. 104 K.p.a. decyzyjnej formy zakończenia postępowania. Odnosząc się do poglądu, według którego bardziej poprawne, z uwagi na brak przesłanki bezprzedmiotowości, byłoby umorzenie w oparciu o art. 98 § 2 K.p.a. w związku z art. 104 § 2 K.p.a. (por. G Łaszczyca, op. cit. s. 162), dostrzec trzeba, iż tylko przepisy art. 105 § 1 i 2 K.p.a. stanowią podstawę do umorzenia ogólnego postępowania administracyjnego. Nie ma, w sytuacji fikcji wycofania wniosku, możliwości zastosowania art. 105 § 2 K.p.a. Przepis ten odnosi się jedynie do wyraźnie zgłoszonego przez stronę, na której żądanie zostało wszczęte, żądania umorzenia postępowania. Można jednak uznać, że w braku wniosku spowodowanym dyspozycją art. 98 § 2 K.p.a., postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe. Prawa strony stanowią przedmiot postępowania administracyjnego dopiero z chwilą ich zgłoszenia w formie przewidzianej przepisem art. 61 § 1 K.p.a. w związku z przepisami prawa materialnego, na których żądanie strony jest oparte. W sytuacji określonej w dyspozycji art. 98 § 2 K.p.a. żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane, a zatem nie ma przedmiotu postępowania. Zachodzi więc przesłanka bezprzedmiotowości określona w art. 105 § 1 K.p.a. Z tych powodów nie można także podzielić zarzutu zaaprobowania przez Sąd naruszenia zaskarżoną decyzją przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. W trakcie postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 102 K.p.a. Decyzja o umorzeniu postępowania została wydana po uprzednim podjęciu zawieszonego postępowania. Do umorzenia postępowania nie doszło więc w trakcie zawieszonego postępowania. Zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędną jego wykładnię w związku z art. 9 K.p.a. oraz art. 8 i 7 K.p.a. odnosi się do postanowienia o zawieszeniu postępowania, a nie do decyzji o umorzeniu postępowania. Błędne stanowisko Sądu pierwszej instancji o tym, że rozpatrzenie sprawy o odszkodowanie nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia wniosku opartego o art. 7 ust.2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz.279 ze zm.), nie miało wpływu na wynik sprawy zakończonej umorzeniem postępowania. W tym stanie rzeczy należało, na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalić skargę kasacyjną. .