I OW 104/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch Sędziowie Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Rady Gminy Przytoczna o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Radą Gminy Przytoczna a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w Międzyrzeczu w przedmiocie organu właściwego do przejęcia własności pojazdu marki Fiat 126 p. nr rej. [...] postanawia: wskazać Radę Gminy Przytoczna jako organ właściwy w tej sprawie. Rada Gminy Przytoczna wnioskiem z dnia [...] czerwca 2009 r. (wpływ do Sądu [...] lipca 2009 r.) wystąpiła o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy tą Radą a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w Międzyrzeczu o wyznaczenie organu właściwego w przedmiocie stwierdzenia przejścia na własność pojazdu marki Fiat 126p nr rej. [...] wnioskując wskazanie jako właściwego Naczelnika Urzędu Skarbowego i wnosząc o zasądzenie od tego organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wniosku Rada podała, iż 25 kwietnia 2005 r. policjanci z Komisariatu Policji w Skwierzynie znaleźli w kompleksie leśnym Wierzbno, porzucony po kolizji drogowej pojazd marki Fiat 126p nr rej. [...]. Następnie wydano dyspozycję nr [...] o usunięciu pojazdu przez J.G., przedsiębiorcę posiadającego uprawnienia do odholowania i przechowywania pojazdów. Pismem z dnia 17 listopada 2005 r. Komisariat Policji w Skwierzynie zawiadomił Gminę Przytoczna o znalezieniu ww. pojazdu i zabezpieczeniu go w trybie art. 50a pkt 1 ust. 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym na parkingu samochodowym J.G. Jednocześnie Komisariat poinformował, że mimo tablic rejestracyjnych nie został ustalony właściciel tego pojazdu. Gmina Przytoczna ustaliła właściciela pojazdu, którym okazał się L.W. i pismem z dnia 25 listopada 2005 r. wezwała go do odbioru pojazdu z parkingu J.G., o czym został poinformowany zarówno przechowujący pojazd przedsiębiorca jak i Komisariat Policji w Skwierzynie. L.W. nie odebrał pojazdu z parkingu. Następnie Gmina Przytoczna zwróciła akt do Komisariatu Policji w Skwierzynie, stwierdzając, że wobec ustalenia właściciela pojazdu nie doszło do przejścia własności pojazdu na gminę, zaś w sprawie będą miały zastosowanie przepisy art. 130a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, zaś właściwym w tej sprawie jest Urząd Skarbowy. Wobec powyższego w grudniu 2005 r. Komisariat Policji zawiadomił Urząd Skarbowy w Międzyrzeczu o powyższych okolicznościach oraz wyjaśnił, iż pozostawienie samochodu w miejscu jego znalezienia naruszało wymagania ochrony środowiska i dlatego własność pojazdu przeszła na Urząd Skarbowy a nie Urząd Gminy. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Międzyrzeczu w odpowiedzi na powyższe pismo stwierdził, że nie jest on właściwy do podejmowania czynności, gdyż pojazd został usunięty w trybie art. 50a ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a nie w trybie art. 130a ust. 1-3 tej ustawy. Z kolei J.G. wystąpił przeciwko Gminie Przytoczna z powództwem o ustalenie, że z dniem 25 listopada 2005 r. gmina stała się właścicielem przedmiotowego pojazdu, które to powództwo zostało oddalone (sygn. akt I Cl06/07) wobec niemożności zastosowania ustawy - Prawo o ruchu drogowym, gdyż pojazd został usunięty z kompleksu leśnego a nie z drogi publicznej, natomiast Sąd Okręgowy w Gorzowie Wielkopolskim (sygn. akt VCa 450/07) oddalając apelację przyjął, iż wyrok odpowiada prawu, bowiem pozwanemu przysługuje dalej idące roszczenie o zapłatę, nie zaś o ustalenie. J.G. zwrócił się najpierw do Rady Gminy pismem z 16 czerwca 2008 r. o podjęcie uchwały w sprawie przejęcia pojazdu, a wobec odmowy w dniu 16 września 2008 r. zwrócił się z takim samym wnioskiem do Naczelnika US w Międzyrzeczu. Wobec braku reakcji J.G. wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny, który postanowieniem z dnia 24 marca 2009 r. sygn. akt I OW 187/08 oddalił wniosek z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawcy. W dniu 14 kwietnia 2009 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Międzyrzeczu na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. i art. 50a ustawy - Prawo o ruchu drogowym przekazał sprawę Radzie Gminy jako właściwej w tej sprawie, uzasadniając tym, że pojazd został usunięty z kompleksu leśnego, bowiem stan jego wskazywał, iż nie był używany. Nie zgadzając się z tym stanowiskiem Rada Gminy stwierdziła, iż przepis art. 50a ustawy nie ma zastosowania, bowiem samochód został usunięty z kompleksu leśnego, który nie jest ani drogą publiczną, ani strefą zamieszkania. Potwierdza to komentarz do ustawy autorstwa R.A. Stefańskiego, jak również upoważnienie do wydania rozporządzenia wykonawczego, zawarte w art. 50a ust. 5 powołanej ustawy, w którym powołano się na zasady poszanowania prawa własności oraz potrzebę zapewnienia porządku na drogach publicznych. Zlecenie odholowania niniejszego pojazdu spoza drogi publicznej lub strefy zamieszkania należałoby uznać za nielegalne i pozbawione skutków z art. 50a. Ponadto zdaniem wnioskodawcy Gmina nie zgłaszała potrzeby usunięcia pojazdu, a dyspozycję usunięcia wydał funkcjonariusz. Tymczasem zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów (obowiązującego w chwili wydania dyspozycji) usunięcie pojazdu na podstawie art. 50a powinno poprzedzać zgłoszenie organu gminy lub zarządcy drogi do Policji lub straży gminnej, a dopiero potem usunięcie przez wydanie odpowiedniej dyspozycji jednostce wskazanej przez starostę itd. Inny jest tryb usuwania pojazdów na podstawie art. 130a ust. 4 ustawy, przewidujący, iż decyzję o usunięciu pojazdu podejmuje policjant lub strażnik gminny z własnej inicjatywy, czyli bez wniosku ze strony organu gminy lub zarządcy drogi. Usunięcie pojazdu następuje na podstawie dyspozycji wydanej, wyznaczonej przez starostę jednostce (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Po wydaniu takiej dyspozycji podmiot, który ją wydał, zawiadamia o tym niezwłocznie właściciela pojazdu (§ 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia). W powiadomieniu tym należy wskazać skutki nieodebrania pojazdu z parkingu we właściwym terminie, czyli o tym, iż pojazd przechodzi na własność Skarbu Państwa. Przesłanki usunięcia pojazdu określone w art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym mają charakter szerszy i to on w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy, stanowi podstawę prawną do usuwania pojazdów (w tym porzuconych) pozostawionych poza drogami publicznymi. Praktycznie wszystkie przypadki usuwania pojazdów w trybie art. 130a ustawy należy uznać za podejmowane w celu usunięcia zagrożenia dla uczestników ruchu drogowego odbywającego się na drogach publicznych jak i poza nimi. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem sygn. akt II FW 2/06 w zbliżonym stanie faktycznym w sporze kompetencyjnym między Radą Miasta Kostrzyn i Naczelnikiem Urzędu Skarbowego Łódź-Widzew wskazał organ reprezentujący Skarb Państwa jako właściwy do orzeczenia o przejęciu pojazdu na własność. Wnioskodawca przytacza wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt P 4/06, stwierdzający niekonstytucyjność omawianego przepisu art. 130a ust. 10, jednakże mimo utraty mocy obowiązującej tego przepisu z dniem 12 czerwca 2009 r. rozstrzygnięcie sporu jest w dalszym ciągu konieczne, gdyż zostało wydane postanowienie przez Naczelnika w trybie art. 65 § 1 K.p.a., natomiast wejście w życie wyroku Trybunału nie powoduje, że właściwym do rozstrzygnięcia sprawy staje się automatycznie Rada Gminy Przytoczna. Nie oznacza to, że w sytuacjach określonych w art. 130a będzie stosowany art. 50a ustawy - Prawo o ruchu drogowym, z uwagi na nieuchylenie ust. 1 i 2 art. 130a oraz zupełnie inne przesłanki i tryb jego zastosowania. Ponadto do odholowania pojazdu i ewentualnego jego przejścia na własność Skarbu Państwa doszło w dacie obowiązywania przepisu; nawet gdyby przyjąć, iż w chwili obecnej nie można wydać decyzji stwierdzającej takie przejście, to do umorzenia postępowania w sprawie również właściwy jest Naczelnik Urzędu Skarbowego. Zdaniem Rady Gminy stwierdzenie niekonstytucyjności art. 130a stwarza domniemanie niekonstytucyjności art. 50a ustawy - Prawo o ruchu drogowym. W odpowiedzi na wniosek Naczelnik Urzędu Skarbowego wniósł o jego odrzucenie, bądź oddalenie ewentualnie wskazanie jako właściwej Rady Gminy Przytoczna jako organu właściwego do przeprowadzenia postępowania w tej sprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu Naczelnik Urzędu Skarbowego powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3 czerwca 2008 r. sygn. akt 94/06, którego skutkiem jest utrata mocy obowiązującej art. 130a ust. 10 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, co oznacza pozbawienie kompetencji Naczelnika US w tej sprawie, zaś właściwym w takim przypadku będzie tylko sąd powszechny, co winny uwzględnić przyszłe rozwiązania legislacyjne. Wobec tego, że NSA nie został wyposażony w kompetencje do rozstrzygania sporów między organami jednostek samorządu terytorialnego a sądami powszechnymi wniosek taki winien ulec odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 ustawy P.p.s.a. Ponadto powołując się na treść postanowienia NSA z 18 maja 2007 r. sygn. akt II OW 45/06 Naczelnik wywodzi, iż w sytuacji gdy żaden z organów nie jest właściwym w sprawie to nawet w przypadku uznania, że właściwym jest organ kompetentny w trybie art. 130a ustawy - to wobec utraty mocy obowiązującej tego przepisu i braku innego organu - wniosek podlega oddaleniu. Wydane przez Naczelnika US postanowienie na podstawie art. 65 K.p.a. nie stanowi o możliwości przekazania temu organowi przedmiotowej sprawy nawet do jej umorzenia a to ze względu na skutki wyroku TK. W odniesieniu do domniemania niekonstytucyjności art. 50a ustawy - Prawo o ruchu drogowym Trybunał w ocenianym wyroku zajął inne stanowisko, w związku z czym stanowisko Rady Gminy w tym przedmiocie Naczelnik uznał za zbyt daleko idące. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania w obu przepisach nie są tożsame, co podkreślił Trybunał. Konstrukcja art. 50a opiera się na instytucji utraty prawa własności wskutek porzucenia rzeczy przez właściciela i w tym względzie nie jest ona niekonstytucyjna w przeciwieństwie do art. 130a, która opiera się na konstrukcji pozbawienia własności rzeczy wskutek przymusowego usunięcia pojazdu i upływu terminu do pokrycia kosztów usunięcia i parkowania pojazdu. Brak jest zatem przeszkód prawnych do wyznaczenia Rady Gminy do załatwienia niniejszej sprawy. Zdaniem Naczelnika US merytoryczna przesłanka usunięcia pojazdu w tej sprawie wynika z art. 50a ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym a organem właściwym do prowadzenia postępowania jest Wójt Gminy Przytoczna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożony w tej sprawie wniosek Rady Gminy o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego podlegał w myśl art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej ustawą P.p.s.a. rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Orzekając w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze okoliczność, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt P 4/06, stwierdzającego, iż art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym w zakresie, w jakim dopuszcza odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu, jest niezgodny z art. 46, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 i 64 ust. 3 Konstytucji, a § 8 ust. 1 rozporządzenia MSWiA jest niezgodny z art. 130a ust. 11 pkt 3 tej ustawy oraz art. 92 ust. 1 i art. 46 Konstytucji RP, a nadto odraczającego utratę mocy obowiązującej tych przepisów na okres 12 miesięcy - wymienione przepisy z dniem 12 czerwca 2009 r. utraciły moc obowiązującą. Oznacza to, że w dacie rozstrzygania sporu kompetencyjnego właściwość Naczelnika Urzędu Skarbowego do prowadzenia w tej sprawie postępowania administracyjnego i wydania decyzji merytorycznej wygasła. Trybunał przesądził bowiem, że sprawy przejścia własności pojazdu przekazane uprzednio do kompetencji organów administracji mają charakter cywilnoprawny, a więc ustawodawca winien w drodze legislacyjnej uregulować tę problematykę. W przedmiotowej sprawie istota sporu zaistniałego przed organami sprowadza się głównie do tego jaką podstawę prawną należało przyjąć przy rozstrzyganiu tej sprawy, a mianowicie czy jest nią przepis art. 50a ust. 1 i 2, czy też przepis art. 130a ust. 10 ustawy - Prawo o ruchu drogowym i odpowiednio przepisy § 8 ust. 1 lub ust. 2 rozporządzenia MSWiA. Odnosząc się do tego zagadnienia należy stwierdzić, iż w trybie art. 4 i 15 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do kontroli prawidłowości przyjętej przez organy podstawy prawnej działania, a w szczególności badania, czy zostały spełnione przesłanki merytoryczne, o których stanowi przepis materialnoprawny. Zadanie takie jest przypisane organom administracji, które już w toku postępowania rozstrzygają, czy ustalony przez nie stan faktyczny odpowiada danej normie materialnoprawnej i wynikającej z niej właściwości organu. W zależności od wyniku badania wydają odpowiedniej treści rozstrzygnięcie merytoryczne - pozytywne lub odmowne, bądź też w braku normy kompetencyjnej - umarzające postępowanie przed tym organem na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W obecnym stanie prawnym obowiązuje nadal przepis art. 50a ustawy - Prawo o ruchu drogowym. W tej sytuacji tylko Rada Gminy Przytoczna, w gestii której pozostaje przedmiotowa sprawa, przekazana postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 14 kwietnia 2009 r., władna jest przeprowadzić postępowanie administracyjne ustalając, czy zostały spełnione przesłanki z art. 50a ustawy i w zależności od wyników podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Dodać należy, iż pomocnym przy rozstrzyganiu tej sprawy może okazać się wyrok NSA z dnia 7 października 2008 r. sygn. akt I OSK 792/08 (opubl. Lex nr 511533, OwSS 2009/3/57), w którym Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zgodność przepisu art. 50a ust. 5 pkt 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym z przepisami Konstytucji RP. Do kwestii tej w przedmiotowej sprawie może jednakże odnieść się tylko organ administracji, nie zaś Naczelny Sąd Administracyjny, który w tym trybie może jedynie rozpatrywać sprawę właściwości organów. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i 15 § 2 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Z uwagi na brak podstaw prawnych Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania, bowiem ani art. 200, ani też art. 203 i 204 ustawy P.p.s.a. nie miały zastosowania w tej sprawie.