V SA/Wa 1366/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Cezary Kosterna, Protokolant - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi I. S. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia ... lipca 2009 r. nr ... w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę refundacji składek na ubezpieczenie społeczne Oddala skargę Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia ... lipca 2009 r. Nr ..., utrzymujące w mocy postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia ... maja 2009 r. nr ... . Skarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym: W dniu ... marca 2009 r. I. S. wystąpiła do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z wnioskiem o wypłatę refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za miesiąc ... 2008 r., wskazując iż wniosek Wn-U-G nie został złożony w obowiązującym terminie do ... 2009 r. z przyczyn przez nią nie zawinionych. Wnioskująca wskazała, iż wypełnianie i składanie wniosków w celu uzyskania refundacji składek zleciła do B. s.c., które za ww. miesiąc nie złożyło w terminie deklaracji. Mając zatem na uwadze nie zawinioną przyczynę wniosła o uwzględnienie wniosku i wypłatę refundacji za ... 2008 r. w wysokości ... zł. Na potwierdzenie swych twierdzeń przedłożyła pełnomocnictwa z ... stycznia 2008 r. dla B. z siedzibą w P. przy ul. ... oraz dla pracownika tego biura P. A. J. W piśmie z dnia ... marca 2009 r. B. s.c. ..., powołując się na ww. pismo I. S., wniosło o uwzględnienie jej wniosku i wyjaśniło iż zleciła mu prowadzenie dokumentacji PFRON tj. wypełnianie i wysyłanie wniosków o wypłatę refundacji. Za wszystkie miesiące deklaracje zawsze były sporządzane i składane w obowiązującym terminie. Wniosek za m-c ... nie został złożony przez nieuwagę osoby prowadzącej dokumentację. Postanowieniem z dnia ... maja 2009 r. nr ... Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił przywrócenia wnioskującej terminu do złożenia wniosku o wypłatę refundacji składek na ubezpieczenia społeczne (WN-U-G) za miesiąc ... 2008 r. W dniu ... maja 2009 r. I. S. złożyła zażalenie na ww. postanowienie z dnia ... maja 2009 r. W uzasadnieniu podkreśliła, iż faktem jest, że przedmiotowy wniosek o wypłatę refundacji składek został złożony po terminie, ale jak uzasadniła nastąpiło to bez jej winy. Ponieważ przepisy o osobach niepełnosprawnych i sporządzanie deklaracji nie jest proste złożyła zlecenie w Biurze ..., które składało za nią wnioski rejestracyjne oraz miesięczne wnioski dotyczące refundacji składek na ubezpieczenia. Wszystkie dokumenty do PFRON były zawsze terminowo sporządzane i wysyłane. Tylko wniosek za m-c ... 2008 r. został wysłany po terminie przez przeoczenie pracownika Biura ... . Pozostałe dokumenty były sporządzane bez zarzutu. W zaskarżonym postanowieniu nie wykazano jej winy, zatem nie istnieje powód do odmowy przywrócenia terminu. Postanowieniem z dnia ... lipca 2009 r. nr ... Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia ... maja 2009 r. W uzasadnieniu organ podniósł, iż Strona nie spełniła przesłanek zawartych w art. 58 §1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., w szczególności nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Zlecenie dokonania czynności za stronę, czy też przekazanie jej upoważnionemu pełnomocnikowi do działania w jej imieniu nie zwalnia strony z obowiązku dochowania należytej staranności do terminowego załatwiania spraw. Ponadto strona nie może wykazać braku własnej winy przez wskazanie niedochowania należytej staranności przez swego pełnomocnika lub inną osobę upoważnioną. W dniu ... sierpnia 2009 r. (data nadania w placówce pocztowej) I. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z ... lipca 2009 r. wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 25a ustawy – Rehabilitacja zawodowa i społeczna oraz zatrudnianie osób niepełnosprawnych z 27 sierpnia 1997 r. (Dz.U. Nr 123 poz. 776 ze zm.). W uzasadnieniu skargi podkreśliła, iż Państwowy Fundusz Rehabilitacji odmówił przywrócenia jej terminu do złożenia wniosku o wypłatę refundacji składek na ubezpieczenie społeczne za miesiąc ... 2008 r. i tym samym pozbawił zwrotu refundacji za ww. miesiąc. Skarżąca wskazała, iż jest osobą niepełnosprawną prowadzącą działalność gospodarczą i pobierającą rentę z tytułu niezdolności do pracy oraz korzysta z refundacji składek na ubezpieczenia społeczne, począwszy od ... 2008 r. Z uwagi na fakt, iż sporządzenie deklaracji nie było proste złożyła zlecenie w Biurze ... s.c., które składało za nią wnioski rejestracyjne oraz miesięczne wnioski dotyczące refundacji. Wniosek WN-U-G za miesiąc ... 2008 r. został złożony po terminie, ale uchybienie to nastąpiło bez jej winy, z uwagi na przeoczenie tegoż terminu przez pracownika Biura ... . Ponadto skarżąca podniosła, iż na podstawie art. 25d ust. 4 ustawy Dz.U. z 1997r. Nr 123 poz. 776 wydano rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 grudnia 2007 r. Dz.U. z 2007 nr 240 poz. 1754 regulujące warunki udzielenia, przekazywania refundacji składek na ubezpieczenia społeczne i terminów składania wniosków. Każde rozporządzenie ma charakter aktu wykonawczego wydawanego na podstawie ustawy i w celu jej wykonywania. Zadaniem rozporządzenia nie jest uzupełnianie, modyfikacja czy powtarzanie postanowień ustawy. Akt wykonawczy nie może normować kwestii czy zagadnień nieuregulowanych w ustawie, choćby nawet wydawało się to celowe lub pożądane. W myśl wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30.04.2009 r. wprowadzenie w akcie wykonawczym nieprzewidzianego ustawą terminu składania wniosków o przyznanie przysługującego z mocy ustawy świadczenia stanowi wykroczenie poza materię przekazaną do uregulowania. Zatem zawarcie w rozporządzeniu zawitego terminu materialnoprawnego oznacza ustanowienie nowego nieznanego w ustawie – warunku, od którego spełnienia uzależnione jest skorzystanie z dobrodziejstwa ustawy. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i jako taka podlega oddaleniu. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ustawy p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie – stwierdzenie jego wydania z naruszeniem prawa, v. art. 145 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie powyższych przepisów, Sąd uznał, iż orzeczenie to jest prawidłowe, a wobec tego skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Przede wszystkim wyjaśnić należy, iż przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie mogło być i było jedynie postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z ... lipca 2009 r. wydane w kwestii proceduralnej. Postanowieniem tym utrzymano mocy postanowienie organu I instancji, które wydano na skutek wniosku skarżącej z ... marca 2009 r., który z uwagi na treść w nim zawartą (wniosek o wypłatę refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za ... 2008 r., który to wniosek nie został złożony w terminie z przyczyn niezawinionych przez stronę) został przez organ prawidłowo zakwalifikowany jako wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wypłatę refundacji za miesiąc ... 2008 r. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zatem odmowa przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za miesiąc ... 2008 r. dla osoby niepełnosprawnej prowadzącej działalność gospodarczą. Zagadnienia dotyczące szczególnych obowiązków i uprawnień pracodawców w związku z zatrudnianiem osób niepełnosprawnych, w tym osób niepełnosprawnych wykonujących działalność gospodarczą oraz sprawy refundacji składek na ubezpieczenia społeczne osób niepełnosprawnych reguluje ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 14, poz. 92 ze zm.) - dalej: ustawa o rehabilitacji oraz Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 grudnia 2007 r. w sprawie refundacji składek na ubezpieczenia społeczne osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 240 poz. 1754 ze zm.) – dalej: rozporządzenie. Z uwagi na treść zaskarżonego postanowienia oraz zarzuty skargi wskazać należy, iż stosownie do art. 25a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji Fundusz refunduje osobie niepełnosprawnej wykonującej działalność gospodarczą obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe do wysokości odpowiadającej wysokości składki, której podstawą wymiaru jest kwota określona w art. 18 ust. 8 oraz w art. 18a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.). W myśl art. 25c ust. 1 ustawy o rehabilitacji osoba niepełnosprawna wykonująca działalność gospodarczą składa Funduszowi wniosek o wypłatę refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za dany miesiąc. Na podstawie delegacji zawartej w art. 25 d ust. 4 ustawy o rehabilitacji Minister Pracy i Polityki Społecznej wydał rozporządzenie z 13 grudnia 2007 r., w którym określił m.in. termin składania wniosku, o którym mowa w art. 25c ust. 1. W myśl §3 ust. 4 osoba niepełnosprawna wykonująca działalność gospodarczą składa wniosek o symbolu Wn-U-G w terminie do ostatniego dnia miesiąca, w którym upłynął termin do opłacenia składek na ubezpieczenie społeczne, zgodnie z przepisami o systemie ubezpieczeń społecznych. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie termin do złożenia wniosku o wypłatę refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za ... 2008 r. dla osoby niepełnosprawnej prowadzącej działalność gospodarczą upłynął z dniem ... 2009 r. Sąd pragnie zauważyć, iż od początku postępowania skarżąca nie kwestionowała faktu uchybienia ww. terminowi, gdyż ww. wniosek o wypłatę refundacji złożyła w dniu ... marca 2009 r., zatem organy administracji prawidłowo stwierdziły, iż skarżąca uchybiła terminowi do złożenia przedmiotowego wniosku Wn-U-G. Ponadto nie można zgodzić się z zarzutem skarżącej dotyczącym ustanowienia w rozporządzeniu dodatkowego warunku, od którego spełnienia uzależnione jest skorzystanie z dobrodziejstwa ustawy o rehabilitacji tj. zawitego terminu materialnoprawnego nieznanego tej ustawie. Przypomnieć należy, iż terminy prawa materialnego definiowane jako okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego nie podlegają w ogóle przywróceniu, w przeciwieństwie do terminów procesowych, określanych jako okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania. Kwalifikację terminu do złożenia wniosku o wypłatę refundacji potwierdza §8 rozporządzenia, w którym wskazano, iż terminy, o których mowa w §3 ust. 1, 2 i 4, §4 ust. 1 i 2, §6 ust. 2 oraz §9 ust. 1, przywraca się na prośbę wnioskodawcy, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Przechodząc do oceny zaskarżonego postanowienia Ministra Pracy i Polityki Społecznej o odmowie przywrócenia terminu z dnia ... lipca 2009 r. wskazać na wstępie należy, iż w myśl art. 66 ustawy o rehabilitacji w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny i Kodeks pracy. Instytucja przywrócenia terminu uregulowana w art. 58 K.p.a. stwarza możliwość skutecznego dokonania czynności w sytuacji, gdy upłynął już termin do jej podjęcia. Ma ona na celu usunięcie ujemnych dla strony następstw procesowych, powstałych wskutek uchybienia terminu. Ocena legalności postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do dokonania czynności opiera się zatem przede wszystkim na zbadaniu czy prawidłowo organ administracyjny uznał, iż w sprawie nie wystąpiły przesłanki przywrócenia terminu, określone w art. 58 §1 k.p.a., a także czy strona dochowała terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Zaznaczyć jednocześnie należy, iż zastosowanie instytucji przywrócenia terminu możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie bezspornie stwierdzone, iż termin został uchybiony. Tak też było w niniejszej sprawie, co wykazano powyżej. W myśl art. 58 §1 i §2 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Przesłanki te muszą być spełnione kumulatywnie. Brak zatem którejkolwiek z tych przesłanek wyklucza przywrócenie terminu. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje występowanie trzech z ww. przesłanek, tj. złożenie wniosku o przywrócenie terminu, w przewidzianym przez prawo terminie, jak również to, że wraz z nim Skarżąca dopełniła czynności, dla której ustanowiony był przywracany termin. Sporna pozostaje natomiast kwestia uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminowi. Kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się - zgodnie z orzecznictwem i literaturą przedmiotu - z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie nie jest więc dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa (v. wyrok WSA w Warszawie z 29 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1559/05, LEX nr 227785). O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można więc mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Uchybienie terminu może być przykładowo poczytane jako zawinione przez nią, "jeśli strona nie chciała dopełnić czynności w terminie albo chciała czynności dopełnić, lecz nie dopełniła z powodu jakiejś przeszkody, którą mogła przezwyciężyć" (v. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz wyd. 7, Wydawnictwo C.H. Beck., W-wa 2005, str. 334). Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego lub jego pełnomocnika zalicza się np. przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar. Jak podkreśla się w orzecznictwie, braku winy w zainteresowanego w uchybieniu terminu nie potwierdza jednak np. zwolnienie lekarskie od pracy, bowiem nie wyklucza ono możliwości dokonania czynności procesowej przez stronę i nadania pisma przez pocztę osobiście lub przez domownika. Braku winy nie stanowi również nieznajomość prawa oraz wybranie innej drogi obrony interesu prawnego (v. wyrok NSA z 4 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 1243/97, wyrok NSA z 29 listopada 1997 r., sygn. akt III SA 101/96). Osoba zainteresowana ma uprawdopodobnić brak swojej winy, czyli powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. W doktrynie wskazuje się, iż uprawdopodobnienie służy celowi obudzenia w organie orzekającym ufności w to, że pewne twierdzenie odpowiada prawdzie. Uprawdopodobnienie jest to zatem czynność procesowa stwarzająca w świadomości organu orzekającego mniejszy lub większy stopień przekonania o prawdopodobieństwie jakiegoś faktu (v. Wróbel A. Komentarz do art. 58 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). Dokonując oceny braku winy organ administracji publicznej przyjmuje obiektywny miernik staranności, jaki można wymagać od osoby dbającej należycie o swoje interesy, gwarantując tym samym pewność stosunków procesowych. W ocenie Sądu, w świetle zaprezentowanego powyżej stanowiska doktryny i orzecznictwa odnośnie przesłanek zasadności wniosku o przywrócenie terminu oraz mając na względzie uzasadnienie przedmiotowego w sprawie wniosku, podzielić należy stanowisko organów orzekających odnośnie braku podstaw do przywrócenia terminu do dokonania czynności – złożenia wniosku o wypłatę refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za ...2008 r. Prawidłowo bowiem Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych oraz Minister Pracy i Polityki Społecznej uznali, iż Zainteresowana nie uprawdopodobniła w żaden sposób, aby zaistniały okoliczności, które spowodowały niemożność dokonania przez nią czynności w przewidzianym terminie. Z treści wniosku nie wynika, aby dopełnienie obowiązku terminowego złożenia dokumentu Wn-U-G było w przypadku Skarżącej niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. Z pewnością takiej przeszkody nie stanowi, ani nie uzasadnia przywrócenia terminu fakt zlecenia dokonania tej czynności innej osobie, w tym wypadku pracownikowi Biura ..., zajmującego się obsługą wniosków o refundacje składek oraz zaniedbania tej osoby. W treści wniosku skarżąca ograniczyła się do stwierdzenia, iż wniosek nie został złożony w terminie wyłącznie przez nieuwagę pracownika biura podatkowego, nie powołała się na żadne przeszkody niemożliwe do przezwyciężenia również przez tego pełnomocnika. W świetle zarzutów skarżącej, kluczowe znaczenie ma w sprawie określenie zakresu i skutków działań podejmowanych przez pełnomocnika. W tym kontekście należy zauważyć, że pełnomocnik jest osobą umocowaną do działania w cudzym imieniu (w imieniu strony) z mocy oświadczenia osoby reprezentowanej. Bezsporne jest, że istotą pełnomocnictwa jest działanie pełnomocnika w imieniu reprezentowanego i na jego rzecz. Oznacza to, że czynność prawna dokonana przez pełnomocnika w granicach jego umocowania wywołuje związane z nią skutki prawne bezpośrednio w sferze prawnej reprezentowanego. Skutki czynności prawnej pełnomocnika obejmują nie tylko zmianę stanu prawnego zamierzoną przez strony, ale także wszelkie następstwa tej czynności. W orzecznictwie administracyjnym wyraźnie wskazano, że skutki działań i zaniechań pełnomocnika obciążają reprezentowaną stronę tak, jakby ona dopuściła się tych zaniedbań osobiście (por. wyrok NSA OZ w Gdańsku z 19 grudnia 1997 r., I SA/Gd 1144/97 - POP 1998, nr 6, poz. 219). Podkreślić przy tym trzeba, że wszelkie zaniedbania w dochowaniu należytej staranności ze strony pełnomocnika leżą w sferze stosunku wewnętrznego łączącego go z mocodawcą. W razie takich zaniedbań i poniesienia w związku z tym szkody przez mocodawcę, stronie przysługuje względem jej pełnomocnika roszczenie o odszkodowanie stosownie do przepisów prawa cywilnego. Słusznie zatem organy administracji oceniły, że zaniedbanie pełnomocnika – J. A. polegające na nie złożeniu w terminie wniosku o wypłatę refundacji składek na ubezpieczenia społeczne nie mieściło się w pojęciu należytej staranności i nie stanowi "uzasadnionej przyczyny" uchybienia terminu. Na marginesie tylko zauważyć należy, iż skarżąca w toku postępowania administracyjnego, jak również w skardze podnosiła, iż zmuszona była korzystać z usług biura ... przy obsłudze wniosków o refundację z uwagi na skomplikowane przepisy prawa dotyczące osób niepełnosprawnych i trudności w sporządzaniu deklaracji. Nie mogło ujść uwadze Sądu jednak to, iż skarżąca jest ... i prowadzi działalność gospodarczą w tym zakresie (...) świadcząc usługi w zakresie ... . Ponadto zlecenie obsługi spraw ... wobec Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych zleciła pracownikowi B. , którego jest wspólnikiem. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.