II SA/Gl 764/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Wojciech Organiściak, Protokolant starszy referent Katarzyna Wajs, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi G. U. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...]r. w M. funkcjonariusze Policji zatrzymali poruszającego się rowerem po drodze publicznej G. U. Zatrzymany przyznał, że wypił piwo. Badania wykazały, że zatrzymany miał [...] mg/litr alkoholu w wydychanym powietrzu ([...]i [...]promila przy kolejnych próbach). Pismem z dnia [...]r. Komendant Powiatowy Policji w M. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie skierowania na badania lekarskie w trybie art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy prawo o ruchu drogowym. Następnie w dniu [...]r. organ ten wydał skierowanie na badania lekarskie nr [...]dla skarżącego, jako osoby posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii B. Zostało ono doręczone skarżącemu [...]r. W złożonym odwołaniu strona wniosła o uchylenie wydanej decyzji i umorzenie postępowania. Zarzuciła, że decyzja została wydana z naruszeniem § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. nr 2, poz. 15). Przepis ten przewiduje 30 dniowy termin, w jakim powinno dojść do wydania skierowania. Nie może on być dłuższy niż 30 dni od dnia, w którym nastąpiła okoliczność uzasadniająca skierowanie. Termin ten jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu. W tym zakresie skarżący powołał się na wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 332/06. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Komendant Wojewódzki Policji w K.utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżącego, że termin do wydania decyzji, wskazany w § 2 ust. 2 rozporządzenia ma charakter terminu prawa materialnego. Powołując się na wyrok NSA z dnia 3 marca 2008 r., sygn. I OSK 197/07 wyrażono przekonanie, że jest to termin instrukcyjny. Przepisy rangi ustawowej nie zakreślają terminu do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. Termin taki wynika jedynie z rozporządzenia. Z tego względu jego upływ nie może skutkować utratą przez organy kompetencji do wydania decyzji. Mimo upływu terminu 30 dni obowiązek wydania takiego skierowania nadal istnieje, przewiduje go bowiem ustawa. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania w sprawie. Podtrzymał swój zarzut naruszenia § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie badań lekarskich kierowców (...). Wskazał, że decydujące znaczenie dla ustalenia charakteru terminu, o jakim mowa w tym przepisie, ma wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2007 r., I OSK 332/06. Jest to termin prawa materialnego i jego upływ skutkuje utratą uprawnienia do wydania skierowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Podstawą wydania skierowania na badanie lekarskie w niniejszej sprawie był przepis art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 908), zgodnie z którym badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem skierowany przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu. Bezsporna w sprawie jest okoliczność, że skarżący kierował pojazdem, jakim jest rower, w stanie nietrzeźwości. Okoliczność ta uzasadnia wydanie przez właściwy organ decyzji kierującej na badania. Kwestią sporną, podnoszoną przez skarżącego zarówno na etapie odwołania, jak i w skardze była dopuszczalność wydania takiej decyzji po upływie 30 dni od daty, kiedy miało miejsce zdarzenie stanowiące podstawę do skierowania na badania. Szczegółowe warunki i tryb kierowania i przeprowadzania badań lekarskich regulują przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. nr 2, poz. 15). Przepis § 2 ust. 2 tego rozporządzenia przewiduje, że kierującemu pojazdem, o którym mowa w art. 122 ust.1 pkt 3 ustawy, skierowanie na badanie lekarskie wydaje komendant powiatowy Policji w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia, w którym nastąpił wypadek drogowy, albo od dnia, w którym kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu. W przekonaniu skarżącego, termin ten ma charakter terminu prawa materialnego i jego upływ pozbawia organ uprawnienia do wydania decyzji. W tym zakresie skarżący powołał się na stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku o sygn. I OSK 332/06. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma zatem charakter terminu określonego w rozporządzeniu wykonawczym. Kwestia ta nie jest jednoznaczna w orzecznictwie. Wyrażane są dwa stanowiska. Wedle zwolenników pierwszego, termin ten jest terminem prawa materialnego, zatem jego upływ oznacza utratę przez organ uprawnienia do wydania decyzji. Stanowisko takie, poza powoływanym przez skarżącego wyrokiem NSA z 18 stycznia 2007, wyrażone zostało także w wyroku Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2009 r., sygn. VIII SA/Wa 414/09, wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. III SA/Łd 495/09 i z 29 grudnia 2008 r. sygn. III SA/Łd 530.08, wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. II SA/Bk 660/08 i z 29 maja 2008 r. sygn. II SA/Bk 125/08 oraz z 16 października 2008 r., sygn. II SA/Bk 481/08. Wedle drugiego ze stanowisk, termin do wydania decyzji w przedmiocie skierowania na badania lekarskie jest terminem instrukcyjnym, którego przekroczenie nie wpływa na uprawnienie organu do działania (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2008 r., sygn. I OSK 197/07 oraz wyrok WSA w Kielcach z dnia 31 października 2007 r., sygn. II SA/Ke 343/07). Podział terminów na materialnoprawne i procesowe ma charakter doktrynalny. Kryterium ich odróżnienia stanowi to, w jakiej sferze wywołują skutek. Terminem materialnym jest okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków jednostki w ramach administracyjnego stosunku prawnego. Terminem procesowym jest okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania: organ lub strony. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Uchybienie terminowi procesowemu natomiast wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej. (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz"., Wydawnictwa C.H. Beck Warszawa 2006, wydanie 8, str. 327-328). Podział terminów wedle przedstawionego kryterium nie jest jedyny. W oparciu o inne kryteria dzieli się terminy na zawite (nie podlegające przywróceniu) i przywracalne, ustawowe i wyznaczone przez organ (sądowe). Można dzielić także terminy wedle kryterium adresata, do którego są skierowane. W tej kategorii można wyróżnić terminy instrukcyjne, których celem jest zapewnienie sprawności działania organu (sądu) – np. terminy do załatwienia sprawy z art. 35 k.p.a. lub sporządzenia uzasadnienia przez sąd (art. 141 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ich uchybienie nie powoduje bezskuteczności danej czynności procesowej (są to terminy procesowe), nie pozbawia organu możliwości działania, może natomiast rodzić różne inne skutki, jak np. odpowiedzialność dyscyplinarną lub odszkodowawczą. Uzasadniając materialnoprawny charakter terminu do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie zwolennicy takiego stanowiska wskazują, że przemawiają za tym cel regulacji (chodzi o adekwatne dane o stanie zdrowia, a te zależą od szybkiej diagnozy), wzgląd na stabilność sytuacji prawnej jednostki (za niedopuszczalna należy uznać sytuację, gdy kierowca korzystałby z uprawnień warunkowo, do czasu skierowania go na badania), a także argumenty językowe – sformułowanie przepisu wskazuje, że chodzi o termin nieprzekraczalny. Argumentując przeciwko procesowemu charakterowi terminu wskazuje się, że nie porządkuje on żadnego postępowania, albowiem w przedmiocie skierowania na badania lekarskie, żadne postępowanie wówczas jeszcze się nie toczy (zainicjuje je dopiero skierowanie). W konsekwencji uznaje się, że przepis wprowadza okresowe upoważnienie dla organów kontroli ruchu drogowego do wydawania skierowania na takie badania. Upoważnienie to po trzydziestu dniach wygasa, albowiem z upływem czasu odpada sens przeprowadzania przedmiotowych badań. Przedstawiane argumenty nie są przekonujące. Po pierwsze analiza brzmienia przepisu nie może być jakąkolwiek wskazówką w sprawie charakteru terminu. Również np. art. 35 § 3 k.p.a. przewiduje, że załatwienie sprawy wymagającej prowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić "nie później niż w ciągu miesiąca", a termin ten jest zgodnie traktowany jako termin instrukcyjny, nie materialnoprawny. Sformułowanie przepisu nie decyduje o jego kwalifikacji. Nie można się także zgodzić z tezą, że termin ten "nie porządkuje żadnego postępowania", i że postępowanie takie zainicjuje dopiero wydanie decyzji o skierowaniu. Wydanie decyzji zawsze ma miejsce po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, co prawidłowo rozpoznał orzekający w sprawie organ I instancji i zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie skierowania na badania lekarskie, informując nadto o uprawnieniach procesowych. Praktykę tę należy ocenić jako odpowiadającą prawu. Decyzja o skierowaniu badania zapada po przeprowadzeniu postępowania, co niweczy siłę podnoszonego argumentu o braku podstaw do kwalifikowania terminu jako procesowego. Nie są również przekonujące argumenty odwołujące się do celu i funkcji regulacji związanej z kierowaniem na badania. Nie mogą one decydować o charakterze terminu, jak bowiem wyżej wskazano, kwalifikacja tego terminu zależy od rodzaju wywoływanego skutku. Należy zatem zastanowić się w jakiej sferze skutek ten powstaje. W ocenie orzekającego Sądu mylna jest praktyka łączenia instytucji kierowania na badania lekarskie ze sferą uprawnień kierującego. Zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy prawo o ruchu drogowym, badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem skierowany przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu. Obowiązek poddania się badaniu nie wynika ex lege. Obowiązek ten powstaje dopiero po wydaniu decyzji kierującej na badania, przy czym wydanie tej decyzji nie jest pozostawione uznaniu organu, wydawane rozstrzygnięcie ma charakter związany. Rozważając, kto jest adresatem pierwotnym tego przepisu należy dojść do przekonania, że jest nim organ kontroli ruchu drogowego. Przepis nie nakłada bowiem na kierującego żadnych obowiązków, nie determinuje jego sytuacji prawnej. Nakład natomiast taki obowiązek na organ kontroli ruchu. Przepis ten stanowi podstawę do wydania decyzji przez organ, jest zatem normą kompetencyjną: zarówno wskazuje kto jest uprawniony do określonego działania, jak i nakłada obowiązek tego działania (wydania decyzji). Ewentualne cele i funkcje regulacji winny zatem być rozważane z punktu widzenia charakteru przepisu. W przekonaniu Sądu nie służy on ani ochronie praw kierującego, ani stabilizacji jego sytuacji prawnej, bezpośrednio na nią bowiem nie oddziałuje. Instytucja kontroli stanu zdrowia kierowców kierujących pojazdami w stanie nietrzeźwości służy ochronie interesu publicznego i bezpieczeństwa ruchu, nie ochronie praw jednostki. Wadliwe wobec tego jest dokonywanie wykładni celowościowej z powołaniem się na cele wyznaczone interesem jednostki kierowanej na badania. W przekonaniu Sądu przepis art. 122 ust. 1 pkt 3 lit b) ustawy jest skierowany do organów kontroli ruchu drogowego i nakłada na nie obowiązek wydania decyzji w sytuacji w nim określonej, reguluje zatem sytuację prawną nie obywatela, lecz organu. Obowiązek ten wynika z przepisu rangi ustawowej. Rozporządzenie wykonawcze, zgodnie z delegacją art. 123 ustawy, określa m. in. szczegółowe warunki i tryb kierowania na badania lekarskie, w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W stosunku do kierującego pojazdem, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy, rozporządzenie przewiduje, że skierowanie wydaje komendant powiatowy Policji, przesyłając kopię skierowania do właściwego starosty. Przepis ten jednocześnie zawiera będący przedmiotem kontrowersji zapis, że skierowanie wydaje się w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia zdarzenia uzasadniającego skierowanie. Uznanie, że termin ten wyznacza okres, w jakim może nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków jednostki w ramach administracyjnego stosunku prawnego oznacza, że jednocześnie uznaje się kompetencje organu za ograniczoną w czasie. W konsekwencji dochodzi do modyfikacji postanowień ustawy na podstawie przepisów niższych rangą. Tymczasem kompetencje organów władzy publicznej w stosunku do obywatela wyznaczane są przepisami rangi ustawowej. W aktach podustawowych nie może dochodzić do modyfikacji kompetencji władzy publicznej, nawet na korzyść jednostek. Wobec zakresu udzielonej delegacji, modyfikcję taką w niniejszej sprawie należałoby uznać za wprowadzoną z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej, a zatem za niezgodną z prawem. Wzgląd na konieczność zachowania zgodności aktu wykonawczego z aktem rangi ustawowej sprzeciwia się zatem uznaniu materialnego charakteru wprowadzonego terminu i uzasadnia taką jego kwalifikację, która umożliwia uznanie legalności postanowień rozporządzenia dotyczących omawianego terminu. Termin określony w przepisie § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami ma charakter terminu instrukcyjnego. Związany jest z procedurą wydania decyzji o skierowaniu na badania i wskazuje organowi optymalny, z punktu widzenia celów instytucji skierowania, termin do wydania decyzji. Jego przekroczenie nie skutkuje jednak utratą przez organ możliwości wydania takiej decyzji. W tym zakresie Sąd podziela zatem stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 3 marca 2008 r. sygn. I OSK 197/07. Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.