I OSK 1695/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia WSA del. Marian Wolanin Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1828/09 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia (...) września 2009r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1828/09 oddalił skargę T. M. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia (...) września 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: T. M. zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów o przyznanie świadczenia specjalnego na podstawie art. 82 ustawy z dnia 1 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.). Wniosek motywował tym, że otrzymał decyzję odmowną ZUS w zakresie prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Wnioskodawca podał, że 30 czerwca 2004 r. został skierowany do szpitala w związku z rozpoznaniem gruźlicy. W grudniu 2005 r. został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy i wyrokiem sądu przyznano mu okresową rentę. Od stycznia 2007 r. został uznany za częściowo niezdolnego do pracy jednak otrzymał odmowę ZUS w zakresie prawa do renty. Orzeczeniem z dnia 15 lipca 2008 r. lekarz orzecznik ZUS w Nowym Sączu uznał go za całkowicie niezdolnego do pracy, ale w wyniku odwołania się ZUS od tego orzeczenia, komisja ZUS w Krakowie uznała wnioskodawcę za częściowo niezdolnego do pracy. Odmawiając przyznania świadczenia specjalnego Prezes Rady Ministrów powołał się na treść art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i wyjaśnił, że świadczenie specjalne może być przyznane w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie posiadającej wybitne i niepowtarzalne zasługi w jakiejś dziedzinie aktywności, np. zawodowej, artystycznej, społecznej czy politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowych zdarzeń losowych. Wyjaśnił, że sytuacja bytowa wnioskodawcy, choć brana jest pod uwagę, nie może być jedyną przesłanką uzasadniającą przyznanie takiego świadczenia. T. M. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy domagając się zmiany zaskarżonej decyzji. Podniósł, że art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby renta lub emerytura w trybie tego przepisu mogła być przyznana. Prezes Rady Ministrów, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie znalazł podstaw do zmiany swojej poprzedniej decyzji i decyzją z dnia (...) września 2010 r., utrzymał w mocy poprzednie rozstrzygnięcie podtrzymując stanowisko, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Wyjaśnił, że względu na to, iż przepis art. 82 ust 1 nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione dla przyznania emerytury lub renty specjalnej, każdy wniosek jest wnikliwie rozpatrywany i oceniany pod kątem występowania okoliczności mogących uzasadniać potraktowanie sprawy w sposób szczególny. Świadczenie specjalne może być przyznane osobie znajdującej się w trudnej sytuacji bytowej, o ile w sprawie występują też inne okoliczności wskazujące na jej szczególny charakter. W konkluzji Prezes Rady Ministrów stwierdził, że okoliczności wskazane przez zainteresowanego nie dają uzasadnionych podstaw do przyznania świadczenia w trybie art. 82 ustawy o emeryturach i rentach. Świadczenia specjalne przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów nie są świadczeniami o charakterze socjalnym przyznawanymi jedynie z tytułu trudnej sytuacji zdrowotnej lub materialnej, nie stanowią także rekompensaty za doznane krzywdy i cierpienia. Świadczenia te nie mają też charakteru roszczeniowego, gdyż ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym zakresie uznaniu Prezesa Rady Ministrów. Na decyzję ostateczną T. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji oraz o przyznanie świadczenia specjalnego. Skarżący podtrzymał zarzut, że art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby renta lub emerytura mogła być przyznana w trybie tego przepisu. Podniósł także, iż zgodnie z art. 32 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania. Skarżący wyraził negatywną ocenę ustawy o emeryturach i rentach, a ponadto wskazał na swój wiek (60 lat) i zły stan zdrowia potwierdzony orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, a także na to, że państwo wydaje znaczne środki na zagraniczne przedsięwzięcia militarne, "a obywateli w kraju gnębi". W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Oddalając skargę T. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że sprawy dotyczące przyznania emerytury lub renty specjalnej znajdują uregulowanie w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w myśl którego Prezes Rady Ministrów może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określona w ustawie, w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten nie określa sytuacji uzasadniających przyznanie świadczenia specjalnego, lecz pozostawia Prezesowi Rady Ministrów swobodę w ustalaniu przesłanek, których spełnienie jest konieczne dla uzyskania renty lub emerytury specjalnej. W zaskarżonej decyzji Prezes Rady Ministrów wskazał sposób rozumienia treści powyższego przepisu zaznaczając, że świadczenie to przysługuje osobie, która podczas swojej działalności politycznej, kulturalnej, naukowej, czy społecznej położyła wybitne i niepowtarzalne zasługi dla rozwoju kraju, a która jednocześnie, wskutek szczególnego zdarzenia losowego, znalazła się w sytuacji bytowej będącej rażąco niesprawiedliwą w odniesieniu do jej dokonań. Organ uznał, że okoliczności przedstawione przez wnioskodawcę nie świadczą o tym, aby przysługiwało mu uprawnienie do świadczenia w omawianym trybie. Skarżący nie wykazał, by legitymował się wybitnymi osiągnięciami i zasługami dla kraju. O posiadaniu takich zasług nie świadczy fakt otrzymania odznaczeń państwowych. Stanowią one oczywiście wyraz uznania dla pracy skarżącego, jednak nie można wywodzić z tego faktu istnienia zasług dla całego kraju, a zwłaszcza zasług o charakterze wyjątkowym i niepowtarzalnym. Za przyznaniem świadczenia w omawianym trybie nie przemawia również podnoszona w skardze okoliczność doznania krzywdy wskutek nieprawidłowego leczenia w państwowej służbie zdrowia. To bowiem może być ewentualną podstawą do wytoczenia powództwa odszkodowawczego na drodze cywilnej. Nie może natomiast zostać potraktowana jako okoliczność uzasadniająca zaistnienie zdarzenia losowego o charakterze szczególnym. Także trudna sytuacja materialna nie stanowi wystarczającej przesłanki dla przyznania omawianego świadczenia. Nie ma ono bowiem charakteru świadczenia socjalnego. Odnosząc się do pozostałych kwestii podniesionych w skardze, w szczególności dotyczących negatywnej oceny ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, czy też wypowiedzi prasowych Prezesa Rady Ministrów Sąd uznał, że pozostają one w oderwaniu od problematyki prawnej niniejszej sprawy i nie wpływają na jej wynik. Za chybiony Sąd uznał zarzut wywiedziony z konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Pomijając fakt, iż zarzut taki uzasadniałby wyłącznie konieczność odmowy przyznawania świadczeń w omawianym trybie Sąd podkreślił, że przepis będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji pozostaje w obrocie prawnym. Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził jego niezgodności z Konstytucją, również Sąd nie dopatrzył się naruszenia zasady równości. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. M., reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę kasacyjną z wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W ocenie pełnomocnika strony, dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 82 ustawy o emeryturach i rentach nie znajduje uzasadnienia w literalnej wykładni tego przepisu, zgodnie z którym Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "szczególnie uzasadnione przypadki". Skarżący może uważać, że jego przypadek jest właśnie taki. Dwie istotne okoliczności, jakie wyłoniły się w toku postępowania w niniejszej sprawie to brak środków niezbędnych do życia z tytułu ubezpieczeń społecznych oraz działalność społeczna, za którą T. M. został wyróżniony odznaczeniami państwowymi. Istniejące orzecznictwo oraz literalne brzmienie przepisu nie pozwalają, zdaniem pełnomocnika, jednoznacznie stwierdzić, czy nie zachodzi sytuacja "szczególnie uzasadnionego przypadku". Skarżący niewątpliwie pozostaje w trudnej sytuacji życiowej, a jednocześnie w swoim życiu wyróżnił się postawą i działaniem dla dobra ogółu, które może być uwzględnione przy wykładni art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach na jego korzyść. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, gdyż podniesiony w niej zarzut naruszenia w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie jest zasadny. Istotnie, wprowadzając możliwość przyznania emerytury lub renty specjalnej "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. Nie ulega wątpliwości, że w omawianym przepisie ustawodawca posłużył się pojęciem nieostrym, którego doprecyzowanie w każdym rozpoznawanym przypadku pozostawił Prezesowi Rady Ministrów. Wypełnienia treści tego pojęcia organ dokonuje w oparciu o ustalone fakty, w sposób pozwalający ocenić, czy w rozpoznawanej sprawie zachodzi taki właśnie szczególnie uzasadniony przypadek. Określenie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" bezsprzecznie mieści w sobie elementy ocenne, które odnoszą się do okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Dlatego uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ takiego, a nie innego rozumienia pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" w okolicznościach faktycznych danej sprawy z tych względów musi być szczegółowe, pełne i przekonujące. Z akt sprawy wynika, iż Prezes Rady Ministrów podjął szereg czynności procesowych zmierzających do dokładnego ustalenia sytuacji rodzinnej i materialnej wnioskodawcy. Pełne ustalenie warunków bytowych nie było możliwe z uwagi na odmowę skarżącego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, który zlecono Ośrodkowi Pomocy Społecznej w M.. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, w tym okoliczności przedstawionych i udokumentowanych przez T. M., Prezes Rady Ministrów nie znalazł podstaw do przyjęcia, że składają się one na stan, który można określić jako "szczególnie uzasadniony przypadek". Stanowisko to w wydanej przez siebie decyzji organ szczegółowo i przekonująco uzasadnił. Sąd pierwszej instancji w pełni zgodził się z przedstawionym przez Prezesa Rady Ministrów rozumieniem normy zawartej w art. 82 ust. 1 w odniesieniu do sytuacji T. M. oraz z przyjętą przez organ oceną jego wniosku. Odnosząc się do zaskarżonego rozstrzygnięcia w kontekście zgłoszonej podstawy kasacyjnej należy wskazać, że jeśli chodzi o ratio legis uregulowania zawartego w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 października 2006 r. P 38/05 dokonał wykładni art. 82 ust. 1 wskazując, że zawarte w nim uregulowanie zakłada uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne, w znaczeniu "niepowtarzalne" zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, jakkolwiek nie może być ona jedyną przesłanką przyznania stosownego świadczenia. Orzecznictwo sądowoadministracyjne ukształtowane na tle stosowania art. 82 ust. 1 jest jednolite; pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" łączy z wybitnymi zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej czy też politycznej, a nadto ze zdarzeniami losowymi (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2009 r., sygn. akt I OSK 361/09, wyrok NSA z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt I OSK 401/09). Mając na względzie cały zgromadzony w aktach sprawy materiał dokumentacyjny nie sposób nie zgodzić się ze stanowiskiem zajętym przez Prezesa Rady Ministrów i zaakceptowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wynikająca z całokształtu ustalonych niespornie okoliczności sytuacja odnosząca się do osoby wnioskodawcy nie uzasadnia przyjęcia, że mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem. Nie ma podstaw do uznania, że T. M. jest osobą szczególnie zasłużoną, mającą wybitne, indywidualne, a także niepowtarzalne zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Natomiast trudna sytuacja finansowa i zdrowotna wnioskodawcy nie może stanowić jedynej przesłanki do przyznania świadczenia specjalnego. Świadczenie to nie ma charakteru kompensacyjnego, którego zadaniem jest wyrównanie wyrządzonych czy odczuwanych krzywd i uszczerbków (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1535/08, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 711/10 - niepublikowane). Przewidziane w art. 82 ust. 1 świadczenie nie ma charakteru socjalnego, gdyż wtedy zatraciłoby wyjątkowy charakter i stałoby się świadczeniem o charakterze powszechnym, w związku z tym nie ma też charakteru roszczeniowego, gdyż ustawa nie gwarantuje jego wypłaty, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym zakresie decyzji Prezesa Rady Ministrów (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2009 r., sygn. akt I OSK 361/09 niepublikowany). Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę tę oddalił jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) pełnomocnik powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.