II OSK 431/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 618/09 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 618/09, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim, uchylił zaskarżoną decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Skierniewicach z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Skierniewicach z dnia [...] stycznia 2009 r. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 146 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Skierniewicach po wznowieniu postępowania administracyjnego odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Skierniewicach z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], udzielającej inwestorom L. K. i S. S. pozwolenia na użytkowanie części gastronomicznej (kat. XVII) budynku handlowo – gastronomicznego na stacji paliw wybudowanego na działkach o wskazanych numerach ewidencyjnych, położonych w miejscowości W. Inwestorzy złożyli wniosek o pozwolenie na użytkowanie części gastronomicznej obiektu w dniu 19 lutego 2008 r., do organu wniosek wpłynął w dniu 4 marca 2008 roku. Organ podał, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] wznowił z urzędu postępowanie w związku ze złożonym w dniu 24 kwietnia 2008 r. sprzeciwem Prokuratury Okręgowej w Piotrkowie Trybunalskim od ostatecznej decyzji nr [...]. Jednocześnie organ wskazał, że Prokurator Okręgowy w Piotrkowie Trybunalskim odmówił złożenia zgody inwestorów na wniesienie sprzeciwu i zarzucił organowi błędną wykładnię art. 184 § 1 k.p.a., podnosząc, że to Prokuratura Okręgowa w Piotrkowie Trybunalskim jest stroną postępowania w przedmiocie wznowienia i to jej prawa zostały naruszone. W odwołaniu wniesionym w terminie, Prokurator Okręgowy w Piotrkowie Trybunalskim zarzucił w/w decyzji naruszenie art. 146 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, iż nie jest on stroną postępowania, gdyż nie uzyskał zgody inwestorów na wniesienie sprzeciwu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi na podstawie art.138 § 1 pkt 1 i art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. utrzymał zaskarżona decyzję w mocy. W skardze na powyższą decyzję Prokurator Okręgowy w Łodzi zarzucił naruszenie: – art. 188 k.p.a. poprzez uznanie, że prokuratorowi służą jedynie uprawnienia do korzystania z praw strony, lecz nie ma on statusu strony, szczególnie jeżeli podstawą sprzeciwu jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a , a w konsekwencji uznanie, iż prokurator nie może kwestionować z uwagi na brak zgody strony – L. K. i S. S. podejmowanych przez PINB w Skierniewicach rozstrzygnięć, - art. 145 § 5 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., która podjęta została przed ujawnieniem się istotnych dla sprawy, nowych okoliczności faktycznych, potwierdzonych nieprawomocnym wyrokiem SR w Piotrkowie Trybunalskim w sprawie II K 30/08, który wstępnie potwierdził ustalenia śledztwa I Ds. 12/06 Prokuratury Okręgowej w zakresie przestępczych działań m.in. przedstawicieli PINB w Tomaszowie Mazowieckim, udzielających pierwotnie zezwolenia na użytkowanie części gastronomicznej i stacji paliw, a także inwestorów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uchylając zaskarżoną decyzję, wskazał, że skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn, niż w niej wskazano. Jak wskazał Sąd, bezspornym jest, że w dniu [...] kwietnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Skierniewicach decyzją nr [...] udzielił inwestorom L. K. i S. S. pozwolenia na użytkowanie części gastronomicznej (kat. XVII) budynku handlowo – gastronomicznego na stacji paliw wybudowanego w miejscowości W. Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie toczyło się z udziałem wyłącznie inwestorów L. K. i S. S. , zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 59 ustawy Prawo budowlane. L. K. i S. S. w dniu 7 kwietnia 2008 r. pokwitowali odbiór decyzji i złożyli oświadczenie, że nie wnoszą odwołania od tej decyzji. W tym samym dniu 7 kwietnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Skierniewicach stwierdził, że od decyzji nie wniesiono odwołań oraz, że decyzja jest ostateczna, o czym na tejże zamieścił stosowna wzmiankę. Jednakże przyjęcie, iż decyzja stała się ostateczna z dniem 7 kwietnia 2008 roku jest błędne, pozbawione podstaw prawnych. Decyzja organu I instancji staje się ostateczna, gdy upływa termin do wniesienia odwołania, a więc z upływem 14 dni od dnia jej doręczenia stronom i uczestnikom. Należy podkreślić, iż oświadczenie inwestorów, że nie będą wnosili odwołania od decyzji o tyle nie ma znaczenia prawnego, że nie wpływa w żaden sposób na bieg terminu do uzyskania waloru ostateczności decyzji, czy terminu do złożenia odwołania na przykład właśnie przez prokuratora. Tymczasem stanowisko organu, że decyzja z [...] kwietnia jest z tym dniem ostateczna okazało się brzemienne w skutki dla całego dalszego postępowania W tym samym dniu, bowiem 7 kwietnia 2008r., do organu wpłynęło pismo Prokuratora Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim, w którym wnosi on "jako strona" o informowanie go o stanie sprawy, odwołuje się do swego udziału w dotychczas prowadzonym postępowaniu i wnosi o doręczenie decyzji, o ile takowe zapadły. Decyzję doręczono Prokuratorowi w dniu 14 kwietnia 2008 roku. Prokurator w dniu 25 kwietnia 2008 r. (data stempla pocztowego) złożył pismo zatytułowane sprzeciwem od decyzji nr [...] PINB w Skierniewicach i w toku późniejszej wymiany korespondencji sprecyzował, że żąda wznowienia postępowania z uwagi na pominięcie jego udziału w dotychczasowym postępowaniu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w opisanym stanie faktycznym pismo prokuratora z 24 kwietnia 2008 r. jest w istocie odwołaniem od nieostatecznej decyzji nr [...] PINB w Skierniewicach. Tak winien je potraktować organ i nadać bieg postępowaniu odwoławczemu, a nie – wszczynać postępowanie nadzwyczajne, jakim jest postępowanie wznowieniowe. Skarżący wprawdzie zatytułował pismo sprzeciwem, który jest środkiem służącym do wzruszenia decyzji ostatecznej, także w kolejnych pismach wnosił o wznowienie postępowania, lecz błąd ten ewidentnie wynikał jednak z mylnej informacji organu, iż decyzja jest ostateczna z dniem 7 kwietnia 2008 r. Sąd wskazał, że nie jest oczywiste, czy prokurator brał udział w tym postępowaniu, toczącym się z wniosku inwestorów z dnia 4 marca 2008 r.. W aktach postępowania administracyjnego znajduje się bowiem postanowienie ŁWINB w Łodzi z dnia 19 marca o wyłączeniu od rozpatrzenia sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim i przekazanie jej PINB w Skierniewicach. Z adnotacji na postanowieniu wynika, że postanowienie to otrzymuje organ, pełnomocnik inwestorów i Prokurator Okręgowy w Piotrkowie Trybunalskim. Sugeruje to, że Prokurator korzystał już z uprawnień strony w tym postępowaniu. Wobec powyższego pismo Prokuratora z dnia 7 kwietnia 2008 roku byłoby w istocie wnioskiem o doręczenie decyzji nr [...]. Gdyby nie podzielić tego poglądu, to w każdym razie w sytuacji, gdy prokurator wnosi o doręczenie mu decyzji tuż po jej wydaniu przez organ I instancji, co więcej wskazuje, że winien być traktowany jak strona postępowania, to po pierwsze tym samym zgłasza udział w trybie art. 183 § 1 k.p.a., a po drugie termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia, w którym doręczono mu decyzję. Od dnia zgłoszenia przysługują mu bowiem uprawnienia strony (art. 188 k.p.a.) i tak samo, jak stronie, termin wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia mu decyzji. Powyższe oznacza, że PINB w Skierniewicach winien był potraktować pismo prokuratora z dnia 8 kwietnia 2008 r. jako wniosek o doręczenie decyzji bądź zgłoszenie prokuratora w postępowaniu w trybie art. 183 § 1 k.p.a. i wniosek o doręczenie decyzji. Decyzję nr [...] doręczono Prokuratorowi w dniu 14 kwietnia 2008 r.. Zatem jeszcze w terminie do złożenia odwołania, w dniu 25 kwietnia 2008 r. Prokurator wniósł sprzeciw. W uzasadnieniu podniósł zarzut pozbawienia go udziału w sprawie, o której był powiadamiany we wcześniejszych jej etapach oraz zarzut co do niewyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją nr [...]. Organ, jak wspomniano, powinien rozpoznać ten środek odwoławczy jako odwołanie od nieostatecznej decyzji nr [...]. Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie toczy się wyłącznie z udziałem inwestorów. Jednakże, zdaniem Sądu, do udziału prokuratora w sprawie w trybie unormowań działu IV kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania ograniczenia kręgu stron, wynikające np. z art. 28 czy 59 ustawy Prawo budowlane i może on zgłosić udział w trybie art. 182-188 k.p.a. także w tego typu postępowaniach, gdy przepisy prawa expressis verbis ograniczają krąg uczestników. Wynika to chociażby z zadania, stawianego prokuratorowi w postępowaniu administracyjnym – jego udział nie ma na celu wspierania konkretnego uczestnika, lecz zapewnienie, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem (art. 183 §1 in fine k.p.a.). Zadaniem prokuratora jest bowiem strzeżenie praworządności, m.in. poprzez podejmowanie środków przewidzianych prawem, zmierzających do prawidłowego i jednolitego stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym (art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 1994 r. Nr 19, poz. 70 ze zm.)). Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że prokurator może zgłosić udział w każdym stadium postępowania. Dział IV k.p.a. przewiduje trzy instytucje prawne służące realizacji zadań prokuratora w postępowaniu administracyjnym. Jest to prawo żądania wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 182 k.p.a.); prawo zgłoszenia udziału w każdym stadium postępowania (art. 183 k.p.a.) oraz złożenia sprzeciwu od decyzji ostatecznej (art. 184 k.p.a ). Zgodnie z art. 188 k.p.a. prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu w przypadkach określonych w art. 182-184 k.p.a., służą prawa strony. Skoro przepis art. 183 k.p.a. stanowi o prawie udziału w każdym stadium postępowania, słowo "każdy" oznacza, że nie ma takiego stadium postępowania, z którego prokurator mógł by zostać wyłączony (por. W. Czerwiński, glosa do wyroku WSA z dnia 21 marca 2005 r., II SA/Ka 1659/03, Prok. i Pr. 2007/10/161). Sąd pierwszej instancji wskazał, że podziela te poglądy doktryny i orzecznictwa, które odwołując się do wykładni celowościowej unormowań działu IV k.p.a. , w szczególności art. 183 § 1 k.p.a., przyznają uprawnienia do zgłoszenia udziału w każdym stadium, a więc i po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Na marginesie jedynie Sąd podniósł, że nie podzielił stanowiska organu, iż prokurator winien był zyskać zgodę strony na wniesienie sprzeciwu. Zgoda ta byłaby wymagana, gdyby prokurator wnosił sprzeciw w sytuacji, gdy osoba, której służy przymiot strony pozbawiona została udziału w postępowaniu. Takie rozwiązanie jest oczywiste, nie można bowiem zmusić nikogo, aby brał dział w postępowaniu, jeżeli nie jest tym zainteresowany, a w pozbawieniu go udziału w postępowaniu nie widzi dla siebie ujemnych konsekwencji. Unormowanie art. 184 § 4 k.p.a. nie dotyczy jednak sytuacji, gdy prokurator zarzuca, że to jego udział został pominięty w postępowaniu. Udział prokuratora nie służy bowiem ochronie interesu indywidualnego, a ochronie praworządności. Nie można wszak wykluczyć, iż strona (która brała udział w postępowaniu) może nie być zainteresowana ponownym rozpatrzeniem sprawy. Uwagi powyższe nie mają jednak pierwszorzędnego znaczenia dla rozstrzygnięcia skargi. Reasumując, w ocenie Sądu pierwszej instancji, błędem organu było uznanie, że decyzja nr [...] z dnia [...] kwietnia była decyzją ostateczną, skoro prokurator zgłosił udział w postępowaniu z dniem 7 kwietnia, bądź złożył z tą datą wniosek o doręczenie decyzji, a następnie w terminie otwartym do wniesienia odwołania od tej decyzji się odwołał. Wadliwie w tej sytuacji skierowano postępowanie w tryb postępowania nadzwyczajnego, miast nadania biegu odwołaniu. Wniesienie sprzeciwu jest bowiem możliwe jedynie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną (art. 184 § 1 k.p.a.). Zdaniem Sądu doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, co skutkuje koniecznością uchylenia rozstrzygnięć błędnie podjętych w trybie postępowania nadzwyczajnego, a więc zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak i postępowania o wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie: - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące naruszeniem art. 184 § 1 i § 4 k.p.a. oraz prowadzące do naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na uznaniu przez Sąd, iż sprzeciw Prokuratora Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim, w którym wnosi o wznowienie postępowania winien być rozpoznany przez organ jako odwołanie, podczas gdy organ nie mógł rozpoznać sprzeciwu wbrew żądaniu Prokuratora. Wskazując na powyższy zarzut organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną przedstawione w uzasadnieniu wyroku ustalenia Sądu, będące podstawą orzeczenia, są dowolne i nie znajdujące podstawy w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. Należy stwierdzić, że zasadnicza w ocenie Sądu I instancji wada postępowania polegająca na przyjęciu przez organ, że decyzja stała się ostateczna wraz ze złożeniem przez inwestorów oświadczeń, że nie będą wnosili odwołań, nie ma istotnego znaczenia w sprawie i nie jest okolicznością na tyle istotną, że mogła mieć wpływ na wynik sprawy. Tym bardziej, że organ w żaden sposób takich skutków prawnych nie przyjął. Należy zauważyć, że w postępowaniu brali udział wyłącznie inwestorzy. Prokurator jako profesjonalista, biorący udział w postępowaniu wiedział jak liczone są terminy w postępowaniu oraz na pewno zdawał sobie sprawę, że oświadczenia stron, iż nie będą wnosiły odwołań nie mają żadnego znaczenia prawnego. Tym samym zdawał sobie sprawę, że decyzja staje się ostateczna jeżeli w terminie 14 dni strony nie wniosą odwołania. Decyzja stała się ostateczna w dniu 21 kwietnia 2009 r. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu, że przepisy k.p.a. przyznają uprawnienie prokuratorowi do zgłoszenia udziału w każdym stadium postępowania, a więc i po wydaniu decyzji przez organ I instancji, z tym zastrzeżeniem, że postępowanie przed organem II instancji zostało uruchomione przez podmiot posiadający status strony, bądź uczestnika postępowania, który brał udział w pierwszoinstancyjnym postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie może natomiast wnieść odwołania, jeżeli nie brał udziału w postępowaniu I instancji (B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2006, s. 800). Nadto skarżący wskazał, że nie podziela stanowiska Sądu, iż winien rozpoznać sprzeciw prokuratora jako odwołanie od decyzji. Sprzeciw zawierał, bowiem, wyraźnie sformułowanie żądanie wznowienia postępowania, co również potwierdzał przepis na który powołał się w sprzeciwie. Na wezwanie organu zawarte w piśmie z dnia 26 czerwca 2008 r. Prokurator zajął jednoznaczne stanowisko, że sprzeciw z dnia 24 kwietnia 2008 r. stanowi żądanie wznowienia postępowania. Tym samym błędne jest stanowisko Sądu, że organ winien rozpoznać sprzeciw jako odwołanie. Organ bowiem orzekłby wówczas niezgodnie z żądaniem, wbrew zasadzie ne eat iudex ultra petita partiom. Prokurator jako profesjonalista wyraźnie sformułował żądanie, popierając je również przytoczonymi w sprzeciwie przepisami świadczącymi, że żąda wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Sprzeciw Prokuratora został nadany w dniu 25 kwietnia 2008 r. i nawet jeśli przyjąć, że decyzja nie była jeszcze ostateczna, organ nie mógł uwzględnić żądania Prokuratora zgodnie z zawartym wnioskiem, z uwagi na nie spełnienie przesłanki określonej w art. 184 § 1 k.p.a. i art. 145 § 1 k.p.a.. Jednocześnie kwestionując stanowisko Sądu I instancji w zakresie udziału prokuratora w każdym stadium postępowania należy zauważyć za dominującym w tym zakresie stanowiskiem doktryny, że prokurator korzysta z praw strony (nie jest stroną a jedynie uczestnikiem postępowania na prawach strony) na zasadzie art. 188 k.p.a., ale tylko w takim przypadku, gdy przyjmuje udział w postępowaniu administracyjnym. Nie może on wnieść odwołania, jeżeli nie brał w ogóle udziału w postępowaniu w I instancji. Zgodnie z tezą wyroku NSA z dn. 04.04.2005 r. II GSK 3/05 (opubl. ONSAiWSA 2005 nr 6, poz. 112), nie można domniemywać udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym tylko na tej podstawie, że zawiadomiono go o zakończeniu postępowania administracyjnego lub przesłano decyzję (B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2006, s. 800). Sąd I instancji formułując rozstrzygnięcie nie dokonał żadnych ustaleń czy prokurator brał udział w postępowaniu przed organem I instancji, pomimo, iż Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę informował, że prokurator udział w postępowaniu zgłosił dopiero po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Przepis art. 184 § 4 k.p.a. wyraźnie stanowi, że jeżeli podstawą sprzeciwu jest naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 4, wniesienie sprzeciwu wymaga zgody strony. Stanowisko Sądu I instancji stwierdzające, że przepis ten nie dotyczy sytuacji gdy prokurator zarzuca, iż to jego udział w postępowaniu został pominięty, jest zatem chybione. Biorąc pod uwagę, że prokurator jest w postępowaniu jedynie uczestnikiem na prawach strony, stąd też jako uczestnik postępowania nie może żądać wznowienia postępowania z powodu niezawinionego braku udziału w postępowaniu. W myśl postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1997 r. sygn. akr III RN 44/97, w którym Sąd stwierdził, że z przyznania prokuratorowi w art. 188 k.p.a. takich praw procesowych jakie służą stronie nie można wyprowadzać wniosków o zastosowaniu do prokuratora wszystkich przepisów dotyczących strony. Stąd też w ocenie organu nadzoru budowlanego żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 przysługuje wyłącznie stronie i prokurator nie może żądać wznowienia postępowania z tej przyczyny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Rozstrzygając niniejszą sprawę w pierwszej kolejności trzeba wskazać, że jak stanowi art. 183 § 1 k.p.a. prokuratorowi służy prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem. Zatem to prokurator samodzielnie decyduje o tym, czy będzie brał udział w postępowaniu administracyjnym. W przypadku przyjęcia udziału w postępowaniu administracyjnym prokuratorowi służą prawa strony na zasadzie określonej w art. 188 k.p.a. Wobec tego, aby można było rozważać, czy prokuratorowi przysługuje prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ administracji publicznej pierwszej instancji, w pierwszej kolejności należy ustalić, czy prokurator włączył się do postępowania przed trym organem przed wydaniem decyzji. Prawa strony służą prokuratorowi dopiero od chwili włączenia się do postępowania administracyjnego. Decyzja administracyjna, jako akt indywidualny, kończy sprawę w danej instancji (art. 104 § 1 k.p.a.). Zatem, jeżeli prokurator nie włączył się do postępowania administracyjnego przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, to nie może wstąpić do tego postępowania, wnosząc odwołanie od decyzji, wydanej w postępowaniu administracyjnym, w którym nie brał udziału. Po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji nie toczy się postępowanie, do którego mógłby wstąpić prokurator. Dopiero, bowiem, wniesienie odwołania uruchamia dalszy tok (stadium) postępowania administracyjnego, umożliwiający weryfikację, kasację lub reformację rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Przepis art. 183 § 1 k.p.a. wyraźnie mówi o prawie prokuratora do udziału w każdym stadium postępowania, a nie o prawie do uruchomienia każdego stadium postępowania. Udział można bowiem brać w czymś co się już toczy. Po zakończeniu postępowania przed organem pierwszej instancji, jak już wyżej wskazano, nie toczy się żadne stadium postępowania administracyjnego. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że prokurator praw strony nie posiada nie biorąc udziału w postępowaniu (poza postępowaniem). Z tego też względu prokurator nie biorący udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie ma prawa do wniesienia odwołania od decyzji (tak: B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 123). Z tego względu prawidłowa ocena sytuacji procesowej prokuratora wymaga jednoznacznego ustalenia, czy włączył się on do postępowania administracyjnego przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji, zauważając, że nie jest oczywiste, czy Prokurator brał udział w postępowaniu toczącym się z wniosku inwestorów dnia 4 marca 2008 r., jednocześnie dochodzi do wniosku, że wnosząc o doręczenie mu decyzji organu pierwszej instancji tym samym zgłasza udział w postępowaniu w trybie art. 183 § 1 k.p.a.. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle wyżej przedstawionych rozważań, takie rozumowanie nie jest prawidłowe. Rozumowanie to miało zaś decydujący wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Procesowe zasady udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym są wyraźnie uregulowane i nie można doprowadzać do sytuacji, w której zaciera się istotną granicę między włączeniem się prokuratora do określonego stadium postępowania administracyjnego (art. 183 § 1 k.p.a.), a wniesieniem sprzeciwu od decyzji ostatecznej (art. 184 § 1 k.p.a.). W przypadku wniesienia sprzeciwu przez prokuratora następuje wszczęcie postępowania w sprawie wzruszenia ostatecznej decyzji i w tym postępowaniu będą przysługiwały prokuratorowi procesowe prawa strony. Wniesienie sprzeciwu po wydaniu decyzji przez organ pierwej instancji nie uruchamia postępowania odwoławczego. Prokurator, który nie brał udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji nie może wnieść od tej decyzji odwołania. Jeżeli nie dojdzie do uruchomienia stadium postępowania odwoławczego, do którego prokurator mógłby się włączyć, to dopiero kiedy decyzja taka stanie się ostateczna prokurator może skorzystać z instrumentów procesowych w postaci sprzeciwu. Dlatego też dla prawidłowego zakwalifikowania środka prawnego wniesionego przez prokuratora istotne znaczenie ma ustalenie, w jakim stadium znajdowało się postępowanie administracyjne w dacie wniesienia środka. W rozpoznawanej sprawie ustalenie stadium, w jakim znajdowało się postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie części gastronomicznej budynku handlowo-gastronomicznego na stacji paliw, w dacie wniesienia środka przez Prokuratora Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim, wymaga jednoznacznego ustalenia, czy Prokurator włączył się do tego postępowania przed wydaniem przez organ pierwszej instancji decyzji w dniu 7 kwietnia 2008 r. Doręczenie Prokuratorowi pism, postanowień, czy decyzji samo w sobie nie oznacza, że skorzystał on z uprawnienia wstąpienia do postępowania zakończonego wskazaną wyżej decyzją. Również nie przesądza o tym fakt, że Prokurator Okręgowy w Piotrkowie Trybunalskim wniósł w 2007 r. sprzeciw od decyzji PINB w Tomaszowie Mazowieckim z dnia 11 października 2005 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie stacji paliw. Dlatego też zakwestionowanie w zaskarżonym wyroku rozpatrzenia środka złożonego w dniu 24 kwietnia 2008 r. przez Prokuratora Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim jako sprzeciwu jest co najmniej przedwczesne. Dodatkowo trzeba wskazać, że w zaistniałym stanie faktycznym nie jest pozbawione znaczenia, że Prokurator po wezwaniu organu jednoznacznie wskazał, że wniesiony środek stanowi sprzeciw. Bez uzasadnienia obiektywną sytuacją procesową organ administracji nie może dowolnie traktować i kwalifikować środków wnoszonych przez prokuratora w ramach kompetencji przyznanych temu organowi przez ustawodawcę. Reasumując, trzeba stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. związku art. 184 § 1 i 4 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.