VII SA/Wa 1502/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2009 r. sprawy ze skargi U. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2009 r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej U. J. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 21 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1225/07 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt VII SA/WA 2428/06. Powyższym wyrokiem Sąd I instancji uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej GINB, z dnia [...] października 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję własną tego organu z dnia [...] sierpnia 2006 r., którą to decyzją stwierdzono nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej [...]WINB, z dnia [...] maja 2003 r. Nr [...]. Organ wojewódzki ww. decyzją z [...] maja 2003 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. , zwanego dalej PINB w P., z dnia [...] maja 2002 r. i odmówił wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w sprawie dotyczącej budynku mieszkalnego realizowanego przez K. i A. S. na działce nr ew. [...] przy zbiegu ulic [...] j i [...] we ws;i J. Wobec uchylenia ww. decyzji organu nadzorczego z dnia [...] października 2006 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2006 r. zaistniała konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku U. J. z dnia [...] czerwca 2003 r. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] maja 2003 r. Dokonując ponownej analizy akt sprawy GINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak : [...] , odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji [...] WINB, z dnia [...] maja 2003 r. W wyniku rozpoznania wniosku U. J. z dnia [...] maja 2009 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją organu z dnia [...] kwietnia 2009 r. GINB decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. znak : [...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanego dalej kpa., utrzymał w mocy ww. decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia GINB wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2002 r. Nr [...] PINB w P. nałożył na inwestorów K. i A. S. obowiązek wykonania szeregu czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Powyższa decyzja została uchylona decyzją [...] WINB z dnia [...] maja 2003 r. Nr [...] jak również organ orzekł o odmowie wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB, odnosząc się do jednego z głównych zarzutów U. J. dotyczącego kwestii dokumentacji projektowej stanowiącej załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę wskazał, iż rzeczywista realizacja przedmiotowego obiektu budowlanego jest zgodna z projektem architektoniczno - budowlanym. Znajdujący się w aktach organu wojewódzkiego projekt zagospodarowania stanowiący załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę pokrywa się bowiem z faktyczną lokalizacją obiektu. Organ podniósł, iż takie samo usytuowanie budynku potwierdza sporządzona przez geodetę R.K. inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza z dnia [...] czerwca 2002 r. oraz załącznik do protokołu PINB w P. z dnia [...] września 2002 r. przesłany przez skarżącą do organu przy piśmie z dnia [...] października 2002 r. Za bezzasadny organ uznał zarzut skarżącej dotyczący odsunięcia o 3,5 m od granicy z jej posesją drogi dojazdowej do częśsi garażowej budynku inwestorów. W ocenie organu, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2001 r. w żaden sposób nie odnosiła się do kwestii usytuowania "drogi dojazdowej do części garażowej". Ponadto GINB wyjaśnił, iż kwestionowana droga dojazdowa w części (przylegającej do garażu) w istocie zlokalizowana jest w odległości 3,5 m od granicy z działką oznaczoną nr ew. [...] (co wynika z projektu zagospodarowania działki), jednak warunki techniczne nie ograniczają lokalizacji "drogi dojazdowej" na terenie działki, na której usytuowana jest inwestycja. GINB podzielił stanowisko organu wojewódzkiego, stwierdzając iż wskazane przez PINB w P. w decyzji z dnia [...] maja 2002 r. odstępstwa nie powinny być uznane za istotne i udowodnione. Zdaniem organu, wyniesienie budynku o około 0,3 m od projektowanej wysokości posadowienia nie można uznać za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu, co powoduje, iż organ wojewódzki nie przekroczył ram uznania administracyjnego. W ocenie GINB nie można także uznać aby "wyniesienie budynku o ok. 0,3 m od projektowanej wysokości posadowienia" oraz wskazana przez PINB w P. "stwierdzona rozbieżność w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego w odniesieniu do projektowanej powierzchni zabudowy i kubatury budynku" mogły powodować uciążliwości w użytkowaniu nieruchomości sąsiednich. Usytuowanie przedmiotowego budynku nie narusza bowiem warunków techniczno-budowlanych. Odnosząc się do kolejnych zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia art. 68 i 69 Kpa organ wskazał, iż zgodnie z art. 76 § 1 Kpa dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Natomiast organ nadzoru w toku postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest uprawniony do kwestionowania okoliczności faktycznych, których wystąpienie organ wydający decyzję (będącą przedmiotem postępowania nieważnościowego) ustalił. GINB podniósł, iż niesłuszny jest zarzut, iż decyzja organu wojewódzkiego z dnia [...] maja 2003 r. rażąco narusza art. 107 § 3 Kpa, gdyż organ wskazał okoliczności faktyczne, powołał się na czynności kontrole organu I i II instancji, oraz wyjaśnił dlaczego nie podzielił stanowiska organu powiatowego w kwestii istotnych odstępstw. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła U.J. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji własnej organu z dnia [...] kwietnia 2009 r. Zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej zarzuciła iż wydano, je : 1. z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez : nie podanie badanej decyzji [...] WINB z [...] maja 2003 r. kontroli kasacyjnej w aspekcie wszystkich podnoszonych przez skarżącą od samego początku postępowania zarzutów odnoszących się do tej decyzji (art. 7, 77 § 1 , art. 80 i 107 § 3 kpa.), przy jednoczesnym zastępowaniu rażących wad tej decyzji merytorycznymi ustaleniami własnymi (art. 156 kpa.), oparcie rozstrzygnięcia na materiale dowolnie i fragmentarycznie wybranym spośród całości materiału dowodowego, przy jednoczesnym całkowitym pominięciu najistotniejszych dla sprawy dowodów znajdujących się w aktach sprawy i po wielekroć przez skarżącą wskazywanych / art. 7, 77 par. 1, 80 i 107 § 3 kpa/ 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez orzekanie z naruszeniem art. 153 ppsa tj. wbrew ocenom prawnym zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2008r. sygn. akt II OSK 1225/07, a w efekcie naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, iż w miejsce domu jednorodzinnego o powierzchni zabudowy 160 m 2 określonego pozwoleniem na budowę z dnia [...] .08.2001 r. nr [...] powstawał obiekt dwukrotnie większy o powierzchni zabudowy wynoszącej niespełna 300 m 2, o innym charakterze. To z kolei w sposób oczywisty rzutowało na inne parametry określone pozwoleniem /powierzchnia całkowita, kubatura/. Dodała, iż obiekt ten ponadto odwrócony jest o 90 stopni w stosunku do lokalizacji jaka miał mieć zgodnie z zatwierdzonym pozwoleniem projektem budowlanym, wskutek czego posadowiono go zamiast wzdłuż ul. [...] stanowiącej północną granicę działki inwestorów, wzdłuż wschodniej granicy działki inwestorów, stanowiącej granicę z posesją i to na całej długości. Skarżąca dodała, że PINB w P. nakazał inwestorom wykonanie szeregu ekspertyz szczegółowych wymienionych w decyzji organu z dnia [...] maja 2002 r., gdyż organ stwierdził naruszenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wskutek przekroczenia dopuszczalnego limitu powierzchni nieczynnej biologicznie na działce i zastosowania dachu płaskiego w miejsce przewidzianych planem dachów wysokich. Skarżąca wskazała, że działki znajdują się w obszarze krajobrazu chronionego, gdzie obowiązują określone limity powierzchni wyłączonej z biologicznie czynnej; w przypadku działki inwestorów warunki zabudowy określały ten limit na 300m 2 , co potwierdzała wydana inwestorom Decyzja Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a. a także z naruszeniem art. 7, 77, 107 § 3 kpa. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, iż poprzednia decyzja GINB z dnia [...] października 2006 r. była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawartej w wyroku z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2428/06. Powyższy wyrok był kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 21 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1225/07 oddalił skargę kasacyjną. Stosownie natomiast do treści art. 153 ustawy p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie oceną prawną jest wyłączone tylko w przypadku zmiany stanu prawnego, na tle którego została ona sformułowana oraz w przypadku ustalenia przez organy orzekające nowych okoliczności faktycznych w sprawie, nieznanych uprzednio sądowi administracyjnemu przy wydawaniu orzeczenia, a mających istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie nie zaistniały jednak okoliczności wyłączające związanie oceną prawną zawartą w powołanym wyroku Sądu z dnia 11 maja 2007 r., a pomimo to organ orzekający nie zastosował się w pełni do zawartej w tym wyroku oceny prawnej i wytycznych co do dalszego postępowania, przez co naruszył nie tylko art. 153 ustawy p.p.s.a., ale również art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W powołanym wyroku z dnia 11 maja 2009 r. Sąd stwierdził bowiem, iż rozpoznając sprawę ponownie obowiązkiem organu orzekającego było rozpatrzenie wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a wyjaśnienie stanowiska zajętego w przedmiocie tych zarzutów winno znaleźć się w uzasadnieniu ostatecznej decyzji. Z treści decyzji jak i akt sprawy wynika natomiast, że organ rozpoznając sprawę ponownie nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą we wniosku. Przede wszystkim wskazać należy, iż organ nie odniósł się w ogóle do zarzutu naruszenia przepisów dotyczących zachowania powierzchni biologicznie czynnej, co podnosiła skarżąca zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności jak i w skardze. Z decyzji Wójta Gminy L. Nr [...] z dnia [...] listopada 2000 r. wynika, iż powierzchnia zabudowana i utwardzona działki (wraz z podjazdami) nie może przekraczać 300 m 2, pozostała zaś część działki winna być zagospodarowana jako biologicznie czynna z zachowaniem istniejącego drzewostanu. Dodatkowo wskazać należy, iż działka usytuowana jest w obszarze "krajobrazu chronionego", gdzie obowiązują określone limity powierzchni wyłączonej z biologicznie czynnej," a zatem ocena prawna organu w tym zakresie powinna znaleźć się w zaskarżonej decyzji. Organ nie odniósł się także do podnoszonego przez skarżącą zarzutu dotyczącego wynoszącej powierzchni zabudowy nieruchomości. W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji brak jest także stanowiska organu w kwestii wybudowania na działce dwóch budynków, podczas gdy z ww. decyzji z dnia [...] listopada 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że na jednej działce może być wybudowany jeden budynek mieszkalny wolnostojący przy czym -(garaż oraz pomieszczenie gospodarcze należy przewidywać w bryle projektowanego budynku mieszkalnego . Tym samym stwierdzić należy, iż organ w ogóle nie ustosunkował się w zaskarżonej decyzji do kwestii dotyczącej wybudowania na przedmiotowej nieruchomości zarówno budynku mieszkalnego jak i nowego budynku wiaty garażowej z naruszenie decyzji o warunkach zabudowy. Wskazać należy, iż kwestia przestrzegania warunków zabudowy bądź też ich nie przestrzegania ma istotne znaczenie dla niniejszej sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 kpa. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszystkie kroki niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązane są przy tym stosownie do art. 8 kpa. tak prowadzić postępowanie, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. W szczególności powinny w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa.) i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona, (art. 80 kpa.). W ocenie Sądu powołane przepisy nie znalazły właściwego urzeczywistnienia w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w niniejszej sprawie. GINB nie dokonał także analizy badanej decyzji biorąc pod uwagę dokumenty i ustalenia organu powiatowego wyrażone w postanowieniu z dnia [...] maja 2002 r. Nr [...] , którym organ na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, polegających na budowie ww. budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ wskazał, iż cyt. "Analizując materiał dowodowy jak również zaistniałe fakty, a więc odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz niezgodność dokumentacji budowlanej należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie zaistniały okoliczności stanowiące podstawę do stwierdzenia o istotnym naruszenia przepisów prawa". Organ powinien zatem dokonać oceny zapisów powyższego postanowienia w kontekście zaistnienia bądź też nie przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Tym samym stwierdzić należy, że pomimo trzykrotnego uchylania przez Sąd decyzji wydanych przez organ nadal nie przeprowadził postępowania właściwie i w sposób prawidłowy tak, aby można było dokonać merytorycznej oceny decyzji. W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji organ odniósł się tylko do niektórych, wybranych przez siebie zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności. W dalszym ciągu nie wyjaśnione są podstawowe i istotne kwestii dotyczących dotyczące przedmiotowej inwestycji oraz decyzji [...] WINB z dnia [...] maja 2003 r. w kontekście zaistnienia bądź też nie przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Podkreślić tym samym należy, iż organ po raz kolejny nie zastosował się do wytycznych i wskazówek zawartych w wyroku Sądu z dnia 11 maja 2007 r. Powyższe z kolei stanowi naruszenie art. 153 ustawy p.p.s.a. jak również naruszenie art. 7, 77, 107 § 3 kpa. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ orzekający zastosuje się do wytycznych Sądu wyrażonych w wyroku z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2428/06 uwzględniając również ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.