I OSK 346/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminnej Spółdzielni S. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1417/09 w sprawie ze skargi Gminy K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 r., I SA/Wa 1417/09, po rozpoznaniu skargi Gminy K., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] wydane w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1993 r. nr [...] - wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 ze zm.) - Wojewoda Siedlecki stwierdził nabycie przez Gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obręb K. jako działki o nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej Nr 16/VI a, stanowiącej integralną część decyzji. Decyzja ta stała się ostateczna. Z wnioskiem o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji komunalizacyjnej wystąpiła Gminna Spółdzielnia S. w K. twierdząc, że objęta decyzją działka nr [...] o powierzchni 3.907 m2 - w dacie wydawania decyzji - stanowiła i nadal stanowi własność Spółdzielni. Prawo to przysługuje jej na podstawie decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Otwocku z dnia [...] stycznia 1972 r., nr [...] w sprawie nieodpłatnego przekazania Gminnej Spółdzielni S. w K. młyna gospodarczego stanowiącego własność Skarbu Państwa wraz z gruntem o powierzchni 3.907 m2. W uwzględnieniu powyższego wniosku Minister decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody Siedleckiego z dnia [...] kwietnia 1993 r. w części stwierdzającej nabycie przez Gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności działki nr 38/22. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła Gmina K. zarzucając organowi naruszenie art. 107 § 3, art. 97 § 4 i art. 100 § l w zw. z art. 158 § 1 i art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. Jak podniósł Minister na dzień wydania kontrolowanej decyzji Wojewoda Siedlecki nie wyjaśnił wyczerpująco sprawy tj. nie rozstrzygnął o istotnych dla niej okolicznościach, a zatem należało uznać, że postępowanie zakończone decyzją tego organu z dnia [...] kwietnia 1993 r., - w części stwierdzającej nabycie przez Gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obręb K. , jako działka ewidencyjna nr [...], pozostawało w wyraźnej sprzeczności z przepisami art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Przepisy te bowiem stanowią o obowiązku organów administracji publicznej wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całe materiału dowodowy. W związku z tym za dowolne organ uznał ustalenia faktyczne, znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym i nie w pełni rozpatrzonym. Konkludując, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji omawiając pojęcie rażącego naruszenia prawa stwierdził, że kwestionowana decyzja komunalizacyjna - w części dotyczącej działki nr [...] nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i w konsekwencji nie może również występować w obrocie prawnym. W skardze na tą decyzję Gmina K. , wnosząc o jej uchylenie zarzuciła organowi naruszenie art. 107 § 3, art. 97 § 4, art. 100 § 1 w zw. z art. 158 § 1 jak również art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Minister nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazano też, że przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej nikt nie zgłaszał roszczeń do skomunalizowanego gruntu a zatem organ orzekający w sprawie komunalizacyjnej nie miał podstaw do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, o którym mówi zaskarżona decyzja. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą stwierdził, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Siedleckiego, w części w której stwierdzała ona nabycie przez Gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności działki o nr [...] było ustalenie dokonane przez Ministra, że decyzja ta naruszała w sposób rażący przepisy prawa procesowego tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., przy czym stwierdzając nieważność tej decyzji, organ nie przesądził o tym, że decyzja dotyczyła mienia nie stanowiącego, w dacie komunalizacji, własności Skarbu Państwa. Zdaniem organu nadzoru, tę kwestię ma dopiero dokładnie wyjaśnić postępowanie zwykłe (komunalizacyjne). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister podkreślając, że nie należy do jego kompetencji rozstrzyganie o kwestii merytorycznej, ograniczył się jedynie do wymienienia zebranych dokumentów, które odnosiły się do działki nr [...] i miały dowodzić do niej prawa na rzecz różnych podmiotów (Skarb Państwa, Gmina K. , Gminna Spółdzielnia S. w K. ). Ocena tych dowodów została jednak pozostawiona organowi orzekającemu o komunalizacji. W związku z powyższym Sąd stwierdził, ze tego rodzaju postępowanie było wadliwe. Oczywiście, o komunalizacji lub jej odmowie rozstrzyga się w postępowaniu zwykłym a nie w nadzorczym, ale w sytuacji, gdy decyzja komunalizacyjna już została wydana i stała się ostateczna a z wnioskiem o stwierdzenie nieważności takiej decyzji występuje podmiot, który nie był stroną postępowania komunalizacyjnego to, aby wszcząć w ogóle takie postępowanie nadzorcze, należało wyjaśnić w pierwszej kolejności interes prawny wnioskodawcy. W przedmiotowym stanie faktycznym - należało zatem nie tylko wymienić zebrane przez organ dokumenty, ale też ocenić je jako dowody po to, aby ustalić, czy działka nr [...] nie stanowiła (czy też stanowiła) w dacie komunalizacji mienie Skarbu Państwa. W zaskarżonej decyzji takie stanowisko nie zostało wyrażone a przytoczone dowody nie były jednoznaczne. Część z nich bowiem świadczy o tym, że działka ta była własnością Spółdzielni a część - tego wcale nie potwierdza. W szczególności dotyczy to - jak wynika z akt administracyjnych - faktu istnienia różnych ksiąg wieczystych prowadzonych przez różne sądy (Sąd Rejonowy w Otwocku i Sąd Rejonowy w Mińsku Mazowieckim) i rozbieżności pomiędzy wpisami dokonanymi w księgach, jak również rozbieżności w numeracji działek. Jak wskazał Sąd, obowiązek zbadania interesu prawnego wnioskowy występującego z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzorczego determinowane jest zaś treścią art. 157 § 2 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie nadzorcze jest wszczynane z urzędu i na wniosek strony. W tym postępowaniu jednak nie stosuje się art. 61 § 4 k.p.a., co oznacza, że wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji musi pochodzić od podmiotu, który jest stroną - w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podmiot taki musi zatem legitymować się interesem prawnym w uczestniczeniu w postępowaniu nieważnościowym. Kwestionowana decyzja komunalizacyjna została wydana w stosunku do mienia, które organ orzekający traktował jako mienie Skarbu Państwa. W postępowaniu tym uczestniczył zatem Skarb Państwa i Gmina K. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji zostało natomiast - jak wyżej już wspomniano - wszczęte na skutek wniosku Gminnej Spółdzielni S. w K. W związku z powyższym, warunkiem wszczęcia takiego postępowania z wniosku tego podmiotu musiało być bezwzględne ustalenie przez organ nadzoru, że w dacie komunalizacji działka skomunalizowana, oznaczona numerem [...] stanowiła własność tej Spółdzielni. W przeciwnym bowiem wypadku należało odmówić wszczęcia, objętego wnioskiem nadzorczym postępowania, z uwagi na wniesienie wniosku przez podmiot niemający interesu prawnego. Jeśli zaś takie ustalenie organ mógł poczynić dopiero w toku postępowania, to postępowanie nadzorcze powinno być wszczęte a po dokonaniu powyższego ustalenia, winno zapaść rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy, albo postępowanie winno zostać umorzone - jako wszczęte przy braku wniosku uprawnionego podmiotu. W niniejszej sprawie postępowanie zaś nie tylko wszczęto i je prowadzono, ale również zapadła decyzja rozstrzygająca sprawę, co do istoty (uwzględniająca wniosek). W takiej zaś sytuacji, w przedmiotowym stanie faktycznym, nie było możliwe wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej na wniosek Spółdzielni, przed wcześniejszym bezspornym ustaleniem, że wnioskująca Spółdzielnia była w istocie rzeczy uprawnioną do skomunalizowanego gruntu i to w dacie komunalizacji. Dlatego też Sąd uznał, że stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji było, co najmniej przedwczesne, bo w sprawie nie zostało ustalone komu przysługiwało w dacie komunalizacji prawo własności do spornego gruntu. Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powinien przede wszystkim ustalić, kto był ewidentnie w dacie 27 maja 1990 r. właścicielem skomunalizowanej działki nr [...], objętej decyzją Wojewody Siedleckiego z dnia [...] kwietnia 1993 r. a następnie orzec w sposób wyżej wskazany, w zależności od dokonanych ustaleń. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Gminna Spółdzielnia S. K. , zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej – p.p.s.a.), polegające na : 1) naruszeniu przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku bez uwzględnienia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie pozwalającego ustalić prawo własności Gminnej Spółdzielni S. w K.i przysługujące do działki nr [...] w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej przez Wojewodę Siedleckiego tj. [...] kwietnia 1993 r. 2/ naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na: - pominięciu dowodów zgromadzonych w sprawie - a w szczególności danych zawartych w odpisach dwóch ksiąg wieczystych nr KW [...] i [...] wskazujących dwóch różnych właścicieli tj. Gminę K. i Gminną Spółdzielnię S. w K. jednej nieruchomości - działki nr [...] położonej w Gminie K. we wsi S. przez porównanie terminów ich założenia z datą komunalizacji działki przez Wojewodę Siedleckiego oraz decyzją Prezydium Rady Narodowej w Otwocku - Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] stycznia 1972 r. nr [...] przekazującej a własność Spółdzielni przedmiotową działkę - w aspekcie ustalenia stanu oraz podstaw prawnych i daty nabycia prawa własności do działki przysługującego Gminnej Spółdzielni S. w K. , - dokonaniu błędnej oceny pozostałych dowodów z dokumentów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym - w tym pism Starostwa Otwockiego w przedmiocie stanu prawnego działki [...], informującego, że działki o nr [...] to dwie różne działki z pominięciem wypisu z rejestru gruntów z dnia 31.07.1971 r. wskazującego, że przekazana Spółdzielni działko nr [...] nosi obecnie nr [...] - braku przedstawienia stanowiska pozostałych stron -w tym Gminy K. - w przedmiocie własności działki nr [...] w dniu 28.04.1993 r., - wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia uchylającego decyzję organu administracji z ograniczeniem się do zarzutu naruszenia innych przepisów postępowania bez wyjaśnienia o jakie naruszenia chodzi; 3) naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na nieprzeprowadzeniu dowodów uzupełniających celem usunięcia wątpliwości powziętych w toku sprawy co do stanu prawnego działki [...] na dzień komunalizacji przy stwierdzeniu, że nie ustalono w sposób bezsporny stanu faktycznego do wydania ostatecznej decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty Mając powyższe na uwadze Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że brak jest w uzasadnieniu Sądu wskazania, jakie konkretnie normy prawa procesowego złamał organ administracji w sposób który dyskwalifikuje wydaną decyzję. W uzasadnieniu wyroku trudno doszukać się owych naruszeń a argumentacja Sądu zawiera sprzeczne ze sobą wywody. Sąd stwierdza bowiem, że warunkiem wszczęcia i prowadzenia postępowania o unieważnienie decyzji komunalizacyjnej przez Gminną Spółdzielnię S. w K. - jako podmiotu nie będącego stroną postępowania komunalizacyjnego - było wyjaśnienie w pierwszej kolejności interesu prawnego wnioskodawcy do występowania z takim wnioskiem. Uszło uwadze Sądu Administracyjnego, że interes ten został wykazany w uzasadnieniu wniosku Spółdzielni o wszczęcie postępowania o unieważnienie decyzji. Wniosek znajduje się w aktach sprawy jako dokument inicjujący postępowanie nadzorcze. Postępowanie to zostało wszczęte stosownym postanowieniem organu administracyjnego i przeprowadzone a w jego wyniku wydano decyzję stwierdzającą nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody Siedleckiego. Interes prawny Spółdzielni jest oczywisty i legł on u podstaw całego postępowania. Sprowadza się do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji komunalizacyjnej Wojewody Siedleckiego z dnia [...] kwietnia 1993 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę K. własności działki nr [...] stanowiącej własność Gminnej Spółdzielni S. w K. Zgodnie z ustawą z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych komunalizacją objęte było wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Własność osób fizycznych, własność grupowa (mienie spółdzielcze) nie podlegały komunalizacji. Zgromadzone w sprawie dowody w sposób jednoznaczny wykazują, że przedmiotowa działka stanowi własność Spółdzielni na podstawie decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Otwocku z dnia [...] stycznia 1972 r. nr [...] w sprawie nieodpłatnego przekazania Gminnej Spółdzielni S. w K. młyna gospodarczego stanowiącego własność Skarbu Państwa wraz z gruntem o powierzchni 3.907 m2. Wprawdzie decyzja ta wskazuje nr działki [...] jednakże w sposób nie budzący żadnych wątpliwości opisuje przedmiot przekazania : młyn gospodarczy wraz z gruntem o powierzchni 3.907 m2 znajdujący się we wsi S. gromada K. W Gminie K. nie ma innego młyna gospodarczego, poza młynem Gminnej Spółdzielni, wykorzystywanym gospodarczo przez GS od przekazania w 1972 r. do chwili obecnej. Okoliczność ta winna być przedmiotem szczególnej analizy ze strony WSA w aspekcie stwierdzonych rozbieżności w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie w odniesieniu do przedmiotu postępowania tj. działki wraz z młynem w K. (precyzyjne: w gminie K. we wsi S. ) sugerującym istnienie innej działki skomunalizowanej decyzją Wojewody Siedleckiego. Faktycznie zaś nastąpiła jedynie zmiana numeru działki. W decyzji z 1972 r. o przekazaniu młyna na własność Spółdzielni działka była oznaczona nr [...]. Zmiana numeru ewidencyjnego działki na [...] znajduje potwierdzenie w wypisie z rejestru gruntów sporządzonego przez Gminę K. z dnia 31.07.1991 r. Nie było zatem dwóch różnych działek o nr [...]. Dla działki [...] o powierzchni 39 arów Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych w Mińsk Mazowieckim założył księgę wieczystą nr [...] wydając postanowienie oznaczone Dz. Kw. nr [...] w dniu 24 czerwca 1992 r. W postanowieniu - jak i aktach księgi wieczystej - zawarty jest zapis potwierdzający podstawę nabycia własności działki [...] przez Gminną Spółdzielnię S. w K. , wpisaną w dziale II księgi wieczystej: decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Otwocku z dnia [...].01.1972 r. Zatem działka [...] od 24 czerwca 1992 r. ma urządzoną księgę wieczystą wraz z wpisem prawa własności na rzecz Gminnej Spółdzielni S. w K. . Aktualnie księga wieczysta została przeniesiona do Otwocka (w związku ze zmianami podziału administracyjnego kraju) i nosi numer KW [...]. Decyzja komunalizacyjna Wojewody Siedleckiego został wydana [...] kwietnia 1993 r.- a więc rok po założeniu księgi wieczystej dla działki [...] przez Gminną Spółdzielnię. Gmina K. sporządziła w roku 1992 wypis z rejestru gruntów, w którym jako właściciela działki wskazała Skarb Państwa, wystąpiła z wnioskiem o komunalizację a następnie założyła nową księgę wieczystą nr KW [...] w Sądzie Rejonowym w Mińsku Mazowieckim ze wskazaniem właściciela - Gminy K. Po przeniesieniu księgi do Sądu w Otwocku otrzymała ona numer KW [...]. Obecnie dla działki [...] (oznaczonej aktualnie nr [...]) prowadzone są dwie różne księgi wieczyste na rzecz dwóch właścicieli: Gminnej Spółdzielni S. w K. (KW [...]) i Gminy K. ([...]). Okoliczności te wynikają z dokumentów zawartych w aktach przeprowadzonego postępowania administracyjnego i akt sądowych. Podstawę nabycia własności działki przez GS stanowi powołana decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Otwocku z [...] stycznia 1972 r. nr [...], którą to decyzję pominęła Gmina K. sporządzając wypis z rejestru gruntów wskazujący jako właściciela przedmiotowej działki Skarb Państwa a następnie zakładając księgę wieczystą w Sądzie Rejonowym w Mińsku Mazowieckim nr [...] w której (po skomunalizowaniu) wpisano Gminę K. jako właściciela. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych decyzja komunalizacyjna Wojewody Siedleckiego została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) co dało podstawę do stwierdzenia jej nieważności. W świetle zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego rozstrzygnięcie to jest merytorycznie uzasadnione, zgodne z prawem i zgromadzonymi dowodami stanowiącymi podstawę do ustalenia stanu prawnego działki nr [...] w dniu 27 maja 1990 r., który trwa do chwili obecnej. Eliminuje ono z obrotu decyzję administracyjną dotkniętą wadą prawną polegającą na tym, że skomunalizowano nieruchomość ustawowo wyłączoną z komunalizacji, która stanowi własność Gminnej Spółdzielni S. w K. od 1972 r. WSA nie dokonał właściwej oceny zgromadzonych dowodów w sprawie, które w sposób jednoznaczny, bezsporny wykazują kto był "ewidentnie" właścicielem działki nr [...] od 1972 r. i pozostaje nim do chwili obecnej. Sąd uchylił się od rozstrzygnięcia kwestii prawnej - własności przedmiotowej działki mimo, że dowody w sprawie zostały zgromadzone i prawidłowo ocenione w decyzji Ministra. Na nabycie prawa własności działki [...] przez Gminną Spółdzielnię w roku 1972 i jej niezmienny do chwili obecnej stan prawny nie maja żadnego wpływu bezprawne działania Gminy K. , która pomijając decyzję Prezydium Powiatowej Radu Narodowej z 1972 o przeniesieniu własności działki na Gminną Spółdzielnię sporządziła wadliwy wyciąg z rejestru gruntów (wskazując jako właściciela działki w roku 1992 Skarb Państwa) a następnie złożyła wniosek o skomunalizowanie działki, uzyskując bezzasadnie na swoją rzecz wpis prawa własności do księgi wieczystej KW [...]. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina K. wniosła o jej oddalenie w całości jako bezpodstawnej i bezzasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Stwierdzenie nieważności jest instytucją umożliwiającą wycofywanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych i postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym dotkniętych najcięższymi wadami przede wszystkim o charakterze materialnoprawnym. Ciężar gatunkowy tych wad powoduje, iż w przypadku, gdy rzeczywiście one wystąpiły, nie wystarczy uchylenie decyzji ze skutkiem ex nunc, a trzeba stwierdzić jej nieważność, to znaczy orzec, iż od chwili wydania - ex tunc - była ona nieważna. Brzmienie przepisu art. 156 § 1 k.p.a. kładzie nacisk na okoliczność, iż decyzja dotknięta wadami wyliczonymi w tym paragrafie jest nieważna od chwili jej wydania: "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która ...". Organ ten tylko potwierdza w drodze decyzji deklaratoryjnej fakt, iż dotychczasowa decyzja zawiera wadę powodującą, że jest ona nieważna. Jednak dopóki decyzja nie zostanie w trybie stwierdzenia nieważności wyeliminowana z obrotu prawnego przysługuje jej domniemanie legalności i prawidłowości - wiąże one zarówno strony postępowania, jak i organ, który ją wydał. W celu obalenia domniemania legalności i prawidłowości decyzji trzeba stwierdzić jej nieważność w drodze decyzji deklaratoryjnej potwierdzającej, że dotychczasowa decyzja jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., a przez to jest nieważna od momentu jej wydania. Jedynie upływ dziesięciu lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie, w przypadku stwierdzenia wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a. lub nieodwracalność wywołanych przez nią skutków prawnych uzasadnia - stosownie do art. 156 § 2 k.p.a. - odstąpienie do stwierdzenia nieważności decyzji. W takich przypadkach należy wydać decyzję stwierdzającą, że dotychczasowa decyzja jest dotknięta naruszeniem prawa wymienionym w jednej z przesłanek art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie wskazać na okoliczności, z powodu których nie można było stwierdzić nieważności decyzji (art. 158 § 2 k.p.a.). Nieodwracalności skutków prawnych nie można utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej. Nie jest istotne także czy istnieją faktyczne możliwości odwrócenia następstw prawnych wydanej decyzji, a zwłaszcza przywrócenie stanu poprzedniego. Z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia wtedy, gdy organ administracji we własnym zakresie nie może usunąć skutków prawnych decyzji z uwagi na brak przepisów prawnych mogących stanowić dla niego podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności cofających, znoszących lub odwracających skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności. Okoliczność, iż inne organy państwa są władne to uczynić nie zmienia faktu, iż z punktu widzenia własnych działań organu administracji publicznej skutki takie są nieodwracalne, ponieważ organ ten - sam nie może ich znieść. W uchwale składu 5 sędziów NSA z 9.11.1998 r. (OPK 4-7/98 ONSA 1999, z. 1, poz. 13) wskazano, iż zawarcie przez Skarb Państwa lub gminę umowy przeniesienia własności lokalu na najemcę uniemożliwia organom administracji stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży takiego lokalu, gdyż organ administracji w zakresie swej właściwości i posiadanych kompetencji nie posiada żadnych możliwości usunięcia skutków cywilnoprawnych powstałych w wyniku sprzedaży. Dla jasności trzeba jeszcze przywołać wyrok z 6.04.1995 r. (III ARN 8/95, OSNAPU 1995, nr 18, poz. 223. w którym SN uznał, że jeżeli skutki prawne decyzji administracyjnej mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego to nie można przyjąć, że mają one charakter nieodwracalny. Aby stwierdzić nieważność decyzji, z uwagi na wyżej podniesione konsekwencje prawne eliminacji tej decyzji z obrotu prawnego, stan faktyczny i prawny sprawy musi zostać precyzyjnie ustalony. Nie jest prawnie dopuszczalne, tak jak stało się to w postępowaniu prowadzonym przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, aby w sytuacji, w której istnieją dwie różne księgi wieczyste dla przedmiotowej nieruchomości, wskazujące dwóch różnych jej właścicieli stwierdzać nieważność decyzji komunalizacyjnej z dnia 28 kwietnia 1993 r. Wojewody Siedleckiego. W toku postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji, a nie w toku postępowania sądowoadministracyjnego, którego celem jest wyłącznie kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji, powinno zostać prawidłowo ustalone, czy sporna nieruchomość podlegała przepisom art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 z późn. zm.). Inaczej mówiąc, ustalenie czy w dacie poprzedzającej wejście w życie tej ustawy nieruchomość ta stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do Gminnej Rady Narodowej w K. , czy też należała do Gminnej Spółdzielni S. w K. Niezbędność postępowania wyjaśniającego w tym zakresie wzmacniają powołane w piśmie procesowym Gminy K. z dnia 26 lutego 2010 r. argumenty w postaci decyzji Wojewody Siedleckiego z dnia [...] września 1977 r. oraz protokołu przekazania z dnia 16 września 1977 r., które stoją w sprzeczności z decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Otwocku z dnia [...] stycznia 1972 r. Tak więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 133 § 1, 141 § 4 p.p.s.a. nie znajdują w sprawie żadnego uzasadnienia. Także zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. po przez nieprzeprowadzenie uzupełniających dowodów, co do stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości nie jest trafny. O czym była już mowa sądowa kontrola administracji sprawowana przez sądy administracyjne jest wyłącznie kontrolą legalności zaskarżonych do nich aktów, czynności i bezczynności organów administracji publicznej. Nie jest rolą tych sądów zastępowanie organów administracji i ustalanie fundamentalnych elementów stanu faktycznego sprawy, to znaczy w warunkach rozpoznawanej sprawy, ustalanie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości. Na marginesie można odnotować, iż zbyt kategoryczne są zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważania Sądu I instancji w zakresie stron postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Okoliczność, iż w postępowaniu komunalizacyjnym, co do zasady występuje jedynie jako strona właściwa gmina, nie przesądza, że inne podmioty legitymujące się interesem prawnym nie mogą być stronami postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiej decyzji – por. wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., I OSK 1722/09. Trzeba jednocześnie mieć na względzie okoliczność, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może być wszczęte zarówno na wniosek strony jak i z urzędu. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji